ЛЬВІВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

УЗАГАЛЬНЕННЯ

Пріоритетні норми

Метою дослідження було виявлення проблем, які виникають під час застосування положень Закону "Про державну службу", іншого спеціального законодавства, що регулює питання прийняття громадян на публічну службу, її проходження та звільнення із публічної служби, та Кодексу законів про працю, розгляду справ цієї категорії, найбільш характерних порушень чи випадків неправильного застосування норм матеріального та процесуального права, формулювання конструктивних пропозицій для забезпечення єдиної і правильної судової практики.

Об'єктом узагальнення судової практики були рішення окружних судів Львівського апеляційного адміністративного округу у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби, інформація стосовно практики розгляду таких справ, надана окружними судами.

Складовими елементами правового статусу осіб публічної служби є вступ на публічну службу, умови та порядок її проходження, звільнення з неї, соціальний статус осіб публічної служби. Регламентується цей статус нормами різних галузей права, началом в яких є публічне право. Серед них - конституційне, адміністративне, трудове, цивільне, кримінальне, фінансове право. Вищезазначеним зумовлено складність і специфічність цього інституту та поширення компетенції адміністративних судів на спори щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення зі служби (п. 2 ч. 1 ст. 17 Кодексу адміністративного судочинства). Конструкція цієї норми є визначальною для формулювання предмета позову в досліджуваній категорії справ.

Так, предмет позову може стосуватися рішення керівника державного органу, постановленого за результатами проведення іспиту та відбору кандидатів на посаду в публічній службі, стягнення заробітної плати (грошового утримання), притягнення до відповідальності, надання відпустки, результатів кваліфікаційної атестації, переведення на іншу посаду, забезпечення права особи на соціальний захист під час проходження служби, звільнення з посади, зміни формулювання підстав звільнення, поновлення на посаді, стягнення заробітної плати за час вимушеного прогулу та відшкодування шкоди, завданої неправомірним звільненням, тощо.

Відповідно до ч. 2 ст. 38 Конституції громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування.

Статус державних службовців, які працюють у державних органах та їх апараті, визначено в Законі "Про державну службу". З прийняттям цього Закону скоротилося застосування норм трудового законодавства у сфері відносин між державними органами та службовцями, зокрема з питань дисциплінарної відповідальності держслужбовців, порядку прийняття на державну службу, робочого часу державних службовців, оплати їх праці, пенсійного забезпечення, грошової допомоги тощо.

Регулювання правового становища держслужбовців, які працюють в апараті органів прокуратури, судів, дипломатичної служби, митного контролю, Служби безпеки, внутрішніх справ та інших, здійснюється відповідно до Закону "Про державну службу", якщо інше не передбачено законами, серед яких закони "Про прокуратуру", "Про судоустрій і статус суддів", "Про дипломатичну службу", "Про місцеві державні адміністрації", "Про державну виконавчу службу", "Про Службу безпеки України", "Про державну податкову службу в Україні", "Про міліцію", "Про Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ", "Про Дисциплінарний статут митної служби України", "Про Дисциплінарний статут Збройних Сил України", "Про Дисциплінарний статут служби цивільного захисту" тощо.

Правові, організаційні, матеріальні та соціальні умови реалізації громадянами права на службу в органах місцевого самоврядування, загальні засади діяльності посадових осіб місцевого самоврядування, їх правовий статус, порядок та правові гарантії перебування на службі в органах місцевого самоврядування врегульовано Законом "Про службу в органах місцевого самоврядування".

Як показав аналіз судової практики, така кількість законодавчих актів ускладнює їх застосування, зокрема визначення законодавства, що є пріоритетним для розв'язання спірних правовідносин.

За загальним правилом, під час вирішення справ досліджуваної категорії пріоритетними є норми спеціальних законів. Трудове законодавство підлягає застосуванню у тих випадках, якщо нормами спеціальних законів не врегульовано спірних правовідносин або коли про це йдеться у спеціальному законі.

Митні справи

Істотною складовою показників Волинського окружного адміністративного суду в цій категорії справ є позови колишніх працівників митних органів щодо визнання протиправними та скасування наказів про звільнення, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.

При вирішенні справ за позовами до митних органів Волинський окружний адміністративний суд керувався Митним кодексом, Законом "Про державну службу", Дисциплінарним статутом митної служби, а у випадках, не врегульованих ними, - КЗпП.

Аналіз судових справ зазначеної категорії свідчить, що припинення державної служби працівників митних органів переважно здійснювалося за порушення присяги державного службовця. При розгляді справ судом з'ясовувалось питання про наявність обставин, що свідчать про порушення працівником присяги, та підстав у зв'язку з цим для прийняття суб'єктом владних повноважень рішення про припинення держслужби.

Основною підставою для задоволення адміністративних позовів була недоведеність відповідачем правомірності своїх дій при прийнятті наказів щодо позивача, а тому таке звільнення з посади було здійснено без законних для цього підстав.

ЛААС, переглядаючи дані рішення, в основному погоджувався з висновками суду першої інстанції, але зазначав, що порушення не охоплюються змістом присяги державного службовця, яка передбачає як обов'язкову ознаку несумлінне виконання держслужбовцем своїх обов'язків, а тому не можуть бути підставою для припинення перебування на державній службі в митних органах відповідно до п. 6 ч. 1 ст. 30 закону "Про державну службу".

Стосовно дотримання гарантій при прийнятті на роботу та розірванні трудового договору, визначених КЗпП, у відносинах щодо публічної служби Волинський окружний адміністративний суд, задовольняючи позови про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, приходив до висновку, що відповідачем не було враховано приписи ст. 42 цього кодексу, якими визначено, що при скороченні чисельності чи штату працівників у зв'язку зі змінами в організації виробництва і праці переважне право на залишення на роботі надається працівникам з більш високою кваліфікацією і продуктивністю праці. Крім того, відповідно до ч. 2 ст. 40 КЗпП звільнення з підстав, зазначених у пп. 1, 2 і 6 цієї статті, допускається, якщо неможливо перевести працівника за його згодою на іншу роботу.

Таким чином, законом чітко визначено, що розірвання трудового договору з працівником у зв'язку із скороченням чисельності або штату працівників з ініціативи власника може мати місце лише у випадку, коли неможливо перевести працівника за його згодою на іншу роботу, та з обов'язковим врахуванням власником наявності в конкретного працівника переважного права залишення на роботі.

Поширені види стягнень

Особливості дисциплінарної відповідальності державних службовців закріплено в таких нормативних актах, як КЗпП, Закон "Про державну службу", інших спеціальних законах, статутах і положеннях про дисципліну.

Залежно від органу, в якому працює службовець, а також від покладених на нього завдань, найпоширенішими проступками є невиконання чи неналежне виконання службових або посадових обов'язків та порушення трудової дисципліни.

Що стосується дисциплінарних стягнень, то у більшості випадків застосовують догану, звільнення, попередження про неповну службову відповідність та затримку до одного року у присвоєнні чергового рангу. Часто позбавляють премії одночасно з оголошенням догани. Крім того, до особливих категорій службовців, наприклад працівників міліції, застосовують інші заходи стягнення, закріплені у Дисциплінарному статуті органів внутрішніх справ, - зауваження, усне зауваження, пониження у спеціальному званні, звільнення з органів внутрішніх справ.

Здебільшого за порушення трудової дисципліни державному службовцеві виносять догану. За своєю суттю, таке стягнення має більше попереджувальний, виховний характер, особливих обмежень не спричиняє, крім позбавлення права на заохочення (наприклад премію).

Статтею 14 Закону "Про державну службу" передбачено, що до державних службовців, крім дисциплінарних стягнень, передбачених чинним законодавством про працю, можуть застосовуватися такі заходи дисциплінарного впливу, як попередження про неповну службову відповідність та затримка до одного року у присвоєнні чергового рангу або у призначенні на вищу посаду.

Загальний строк накладення дисциплінарного стягнення передбачено ст. 148 КЗпП. Зокрема, воно "застосовується власником або уповноваженим ним органом безпосередньо за виявленням проступку, але не пізніше одного місяця з дня його виявлення, не рахуючи часу звільнення працівника від роботи у зв'язку з тимчасовою непрацездатністю або перебування його у відпустці. Дисциплінарне стягнення не може бути накладене пізніше шести місяців з дня вчинення проступку".

Крім того, такі строки передбачено нормами спеціального законодавства, зокрема ст. 16 Дисциплінарного статуту органів внутрішніх справ встановлено, що "дисциплінарне стягнення накладається у строк до одного місяця з дня, коли про проступок стало відомо начальнику. У разі проведення за фактом учинення проступку службового розслідування, кримінального провадження або провадження у справі про адміністративне правопорушення на осіб рядового і начальницького складу дисциплінарне стягнення може бути накладено не пізніше одного місяця з дня закінчення службового розслідування, кримінального провадження або провадження у справі про адміністративне правопорушення, не враховуючи періоду тимчасової непрацездатності або перебування у відпустці".

Проте "дисциплінарне стягнення не може бути накладено, якщо з дня вчинення проступку минуло більше півроку. У цей період не включається строк проведення службового розслідування або кримінального провадження, або провадження у справі про адміністративне правопорушення".

Аналогічні строки встановлено й п. 25 Дисциплінарного статуту митної служби.

Найчисельніші проблеми

Причинами звернення до суду були:

• незгода з рішенням суб'єкта владних повноважень про застосування дисциплінарного стягнення;

• звільнення з посади з підстав, не пов'язаних із дисциплінарним провадженням;

• незгода з рішенням про неврахування періоду роботи стажистом у стаж роботи для отримання доплат за вислугу років та в стаж роботи, що дає право на відставку, стягнення коштів (надбавки за високі досягнення у праці, за виконання особливо важливої роботи, одноразової премії), право на які, як вважав позивач, у нього є у зв'язку із скасуванням наказів про притягнення до дисциплінарної відповідальності;

• ненарахування та невиплата одноразової грошової допомоги як інваліду внаслідок травми, пов'язаної з виконанням обов'язків військової служби.

При розгляді справ зазначеної категорії у судів виникали проблеми щодо питань:

• з приводу можливості врахування суми допомоги по безробіттю, отриманої позивачем, під час обчислення виплат за час вимушеного прогулу;

• стосовно права позивачів, якими є центри зайнятості населення, на звернення до суду з позовними заявами до органів державної влади зі зворотною вимогою про відшкодування сум виплаченої допомоги по безробіттю в разі поновлення на службі;

• щодо можливості залучення до участі у справі в якості третьої особи на стороні відповідача працівника, прийнятого на публічну службу на посаду позивача;

• стосовно строків звернення до суду працівників органів внутрішніх справ;

• щодо вираховування податку з доходів фізичних осіб при обчисленні сум заробітної плати за час вимушеного прогулу, а також включення суми податку в суму заробітної плати, яка зазначається в постанові суду;

• стосовно дати поновлення на публічній службі осіб, які після звільнення були працевлаштовані на іншій роботі;

• щодо порядку звільнення особи з публічної служби в день перебування на лікарняному;

• стосовно співвідношення строків звернення до суду з позовом про стягнення заробітної плати, передбачених ст. 99 КАС та ч. 2 ст. 233 КЗпП, та можливості застосування такого строку;

• щодо визначення періоду, за який стягується середній заробіток за час вимушеного прогулу або різниця в заробітку за час виконання нижчеоплачуваної роботи, але не більш як за один рік у разі порушення строків розгляду даного питання з вини органу, який розглядає трудовий спір;

• стосовно права суду вирішувати питання про виплату працівникові середнього заробітку за час вимушеного прогулу або різниці в заробітку за час виконання нижчеоплачуваної роботи в разі відсутності ініціативи позивача;

• щодо підстав для виплати середнього заробітку або різниці в заробітку за час затримки роботодавцем виконання рішення органу, який розглядав трудовий спір про поновлення на роботі незаконно звільненого або переведеного на іншу роботу працівника, якщо працівник (позивач) не звертався до органів державної виконавчої служби за примусовим виконанням постанови суду;

• щодо особливостей відшкодування моральної шкоди у разі порушення прав осіб, які проходять публічну службу. Зокрема, визначення належного відповідача та способів відшкодування моральної шкоди, відносинах публічної служби, в т. ч. можливості відшкодування моральної шкоди шляхом зобов'язання керівника органу публічно вибачитися перед колективом за незаконне звільнення;

• стосовно можливості застосування до відносин публічної служби положення ст. 237 КЗпП щодо покладання на службову особу, винну в незаконному звільненні або переведенні працівника на іншу роботу, обов'язку покрити шкоду, заподіяну підприємству, установі, організації у зв'язку з оплатою працівникові часу вимушеного прогулу або часу виконання нижчеоплачуваної роботи;

• щодо визначення процесуального статусу посадової особи.

Юрисдикційний аспект

Крім того, під час розгляду справ про стягнення заробітної плати виникали проблеми щодо визначення їх юрисдикції

Зокрема, помилково відкривались провадження у справах зазначеної категорії за позовами до органів місцевого самоврядування осіб, які не перебували на публічній службі, а працювали на підставі контракту.

Таким чином, справи про стягнення заробітної плати (грошового утримання) за час вимушеного прогулу або виконання нижчеоплачуваної роботи у зв'язку з незаконним звільненням або переведенням, за умови, коли така вимога не заявлялася одночасно з вимогою про поновлення на роботі, підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки стосуються проходження особою публічної служби.

Стосовно застосування Закону "Про судовий збір" у відносинах щодо публічної служби слід зазначити таке. Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 5 Закону "Про судовий збір" (зі змінами та доповненнями, внесеними законом від 19.09.2013 N 590-VII) позивачі - за подання позовів про стягнення заробітної плати, поновлення на роботі та за іншими вимогами, що випливають із трудових правовідносин, - звільняються від сплати судового збору.

Що стосується відповідачів у даній категорії справ, то у випадку задоволення позовних вимог у разі оскарження рішення суду, при поданні апеляційних та касаційних скарг сплачується судовий збір відповідно до ч. 2 ст. 4 Закону "Про судовий збір".

З метою формування єдиної та правильної судової практики застосування норм законодавства при вирішенні справ досліджуваної категорії доцільним є проведення семінарів з цих питань, систематичне здійснення аналізу судової статистики у даній категорії справ на рівні окружних судів (один раз на півроку), апеляційного суду (один раз на рік) та ВАС, інформування судів про результати аналізу та їх обговорення.

Статистичні показники розгляду окружними судами Львівського апеляційного адміністративного округу досліджуваної категорії спорів

Назва суду

Звітний період

Розглянуто справ за позовами щодо:

Постановлено рішень про:

Постановлено рішень, усього

прийняття на публічну службу

проходження публічної служби

звільнення з публічної служби

задоволення позову

закриття провадження

залишення позовної заяви без розгляду

передання справи до іншого суду

Львівський окружний адміністративний суд

2012 р.

-

159

147

205

27

132

6

345

2013 р.

1

64

139

Закарпатський окружний адміністративний суд

2012 - 2013 рр.

5

88

163

152

3

25

2

199

Івано-Франківський окружний адміністративний суд

2012 - 2013 рр.

2*

64*

76*

90

5

30

17**

142

Волинський окружний адміністративний суд

2012 - 2013 рр.

-

55*

140*

90

3

34

2

140

Тернопільський окружний адміністративний суд

2012 р.

3

14

40

Даних не наведено

2013 р.

4

12

39

 

____________
* Дані щодо кількості позовних заяв досліджуваної категорії спорів, які надійшли до суду.

** Кількість постановлених судом рішень, якими відмовлено у відкритті провадження та повернено позовні заяви.

 

Суддя, секретар третьої судової
палати Львівського апеляційного
адміністративного суду

В. Багрій

Суддя Львівського апеляційного
адміністративного суду

Р. Кухтей