ВЕРХОВНИЙ СУД УКРАЇНИ

ПОСТАНОВА

від 6 вересня 2016 року

Колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України у складі: головуючого - Гриціва М. І., суддів: Волкова О. Ф., Коротких О. А., Кривенди О. В., Маринченка В. Л., Прокопенка О. Б., Терлецького О. О., за участю: секретаря судового засідання - Ключник А. Ю., заявника - Т. Р. С., представників: позивача - К. Р. Ю., І. І. О., відповідачів - Р. Я. М., Д. О. М., третьої особи - Н. В. В., розглянувши у відкритому судовому засіданні справу за позовами: Ради адвокатів міста Києва (далі - РА м. Києва) до недержавної некомерційної професійної організації "Національна асоціація адвокатів України" в особі Ради адвокатів України (далі - Асоціація адвокатів, РАУ відповідно) та РАУ в особі голови РАУ, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, - адвокат К. А. А., керівник групи реєстрації делегатів III з'їзду адвокатів України (далі - III з'їзд) К. О. І., III з'їзд в особі головуючого Г. В. В., голова мандатної комісії III з'їзду Б. М. Я., секретар мандатної комісії III з'їзду О. М. А., адвокати С. Є. С., Т. Р. С. та Рада адвокатів Київської області (далі - РА Київської області) про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити певні дії; адвоката С. О. В. як третьої особи, яка заявляє самостійні вимоги на предмет спору до РА м. Києва, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, - Асоціація адвокатів і РАУ, про визнання дій протиправними, скасування рішень та зобов'язання вчинити певні дії, встановила:

У грудні 2014 року РА м. Києва звернулася до суду з адміністративним позовом, у якому з урахуванням уточнень, доданих до позовної заяви, просить визнати протиправною бездіяльність Асоціації адвокатів та РАУ, які всупереч вимогам частини другої статті 54 Закону України від 5 липня 2012 року N 5076-VI "Про адвокатуру та адвокатську діяльність" (далі - Закон N 5076-VI) не включили до складу III з'їзду делегатів, обраних конференцією адвокатів м. Києва шляхом голосування відносно більшістю голосів делегатів, які брали участь у зазначеній конференції з дотриманням вимог про квотне представництво, та зобов'язати Асоціацію адвокатів і РАУ виконати положення названої норми Закону N 5076-VI щодо кількісного та персонального складу III з'їзду.

С. О. В. як адвокат РА м. Києва і делегат зборів адвокатів Голосіївського району м. Києва та як третя особи, яка заявляє самостійні вимоги на предмет спору, подала до суду позов до РА м. Києва, в якому просила визнати протиправним проведення конференцій адвокатів м. Києва 14 листопада 2014 року і 24 січня 2015 року, скасувати рішення - протоколи цього форуму та зобов'язати РА м. Києва провести загальні збори адміністративних районів м. Києва і конференцію адвокатів м. Києва відповідно до вимог статей 47, 54, частини третьої статті 57 Закону N 5076-VI, рішення РАУ від 24 жовтня 2014 року N 166 "Про скликання конференції адвокатів міста Києва, затвердження порядку висування та обрання делегатів конференції адвокатів міста Києва, регламенту конференції адвокатів міста Києва та встановлення квоти представництва".

Під час судового розгляду справи до участі в ньому були залучені треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, - адвокат К. А. А., керівник групи реєстрації делегатів III з'їзду К. О. І., III з'їзд в особі головуючого з'їзду Г. В. В., голова мандатної комісії III з'їзду Б. М. Я., секретар мандатної комісії III з'їзду О. М. А., адвокати С. Є. С., Т. Р. С. і РА Київської області.

Обставини, які зумовили оспорене правозастосування, суди встановили такі.

На виконання пункту 6 Перехідних положень Закону України від 14 жовтня 2014 року N 1697-VII "Про прокуратуру" стосовно необхідності скликання та проведення з'їзду адвокатів України для призначення членів Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (далі - КДКП) РАУ відповідно до статей 54, 55 Закону N 5076-VI 24 жовтня 2014 року прийняла рішення:

а) N 133 про скликання з'їзду;

б) N 136 щодо організаційних заходів із проведення з'їзду, в якому, з-поміж інших питань, вирішила скликати з'їзд 20 - 21 листопада 2014 року, обрала місце проведення, визначила інші процедурні питання, сформувала порядок денний, до якого включила питання:

- затвердження Регламенту III з'їзду;

- призначення представника до складу КДКП;

- щодо призначення членів Вищої ради юстиції (далі - ВРЮ);

в) N 166 щодо скликання конференції адвокатів м. Києва, затвердження Порядку висування та обрання делегатів конференції адвокатів міста Києва, Регламенту конференції адвокатів міста Києва та встановлення квоти представництва, яким, зокрема, встановлено квоту представництва делегатів на конференцію - 1 делегат від 10 адвокатів, адреси робочого місця та відомості про яких включені до Єдиного реєстру адвокатів України (далі - ЄРАУ) у м. Києві, відповідно до затвердженого РАУ Порядку ведення Єдиного реєстру адвокатів України, із урахуванням передбаченого його пунктом 4.16 Акта звірки між Асоціацією адвокатів і РА м. Києва та відомостей ЄРАУ станом на день прийняття РАУ цього рішення, та визначено, що делегатами з правом голосу є члени органів адвокатського самоврядування регіону, відомості про яких включені до ЄРАУ з адресою робочого місця у м. Києві, відповідно до затвердженого РАУ Порядку ведення ЄРАУ, Акту звірки між Асоціацією адвокатів і РА міста Києва та відомостей ЄРАУ станом на день прийняття РАУ цього рішення.

Того самого числа РАУ затвердила Порядок висування та обрання делегатів конференції адвокатів м. Києва.

14 листопада 2014 року адвокати м. Києва провели конференцію, на якій відповідно до своєї квоти представництва на з'їзді обрали 60 основних і 20 запасних делегатів.

20 листопада 2014 року III з'їзд розпочав роботу. Під час реєстрації делегатів керівником групи реєстрації делегатів адвокат К. О. І. склав акт про відмову від реєстрації делегатів від м. Києва, який підписали також члени групи реєстрації. Фактичними підставами цьому, як пояснив К. О. І., стали обставини надання делегатами конференції адвокатів м. Києва списку делегатів, кількість яких була більшою за передбачену квотою представництва. Зокрема, за відомостями РАУ квота делегатів від м. Києва на III з'їзд становила 34 адвокати, тоді як фактично було обрано 60.

Окружний адміністративний суд міста Києва постановою від 30 березня 2015 року позов задовольнив частково: визнав відмову Асоціації адвокатів і РАУ прийняти протокол конференції адвокатів м. Києва від 14 листопада 2014 року про обрання делегатів на III з'їзд і допустити їх до участі у III з'їзду та про неповідомлення адвокатів про час і місце проведення III з'їзду протиправною бездіяльністю. В решті позовні вимоги залишив без задоволення.

У задоволенні позову С. О. В. відмовив.

Київський апеляційний адміністративний суд постановою від 9 червня 2015 року з виправленими описками в ній, внесеними ухвалою цього ж суду від 11 червня 2015 року, скасував постанову суду першої інстанції й ухвалив нову - про відмову в задоволенні позову РА м. Києва. Позов адвоката С. О. В. задовольнив частково: визнав протиправними дії РА м. Києва із проведення конференцій адвокатів цього міста від 14 листопада 2014 року і 24 січня 2015 року та скасував рішення конференції адвокатів м. Києва, прийняті в ті дні. У решті позов залишив без задоволення.

Вищий адміністративний суд України ухвалою від 25 листопада 2015 року скасував ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 11 червня 2015 року і залишив без змін постанову цього суду від 9 червня 2015 року.

Не погоджуючись із ухвалою суду касаційної інстанції, сторона у справі - адвокат Т. Р. С. звернувся із заявою про її перегляд Верховним Судом України з підстави неоднакового застосування Вищим адміністративним судом України статей 2, 17 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) у подібних правовідносинах. Автор заяви вважає, що спір, стосовно якого ухвалена оскаржена ухвала, не підсудна судам адміністративної юрисдикції.

У заяві стверджується також про порушення особистих немайнових прав заявника та про неоднакове застосування одних і тих самих норм матеріального права у подібних правовідносинах. Проте вимоги заяви у цій частині Верховний Суд України не визнав такими, що містять підстави для допуску справи до його провадження.

Як на приклад неоднакового застосування одних і тих самих норм процесуального права у подібних правовідносинах у заяві робиться посилання на ухвали Вищого адміністративного суду Україна від 19 травня та 30 вересня 2015 року (справи NN /800/26126/14, К/800/5835/15 відповідно), у яких спір щодо здійснення організаційних заходів з проведення зборів і конференцій адвокатів вирішувався в порядку цивільного судочинства.

Робиться посилання також на невідповідність судового рішення суду касаційної інстанції викладеним в постановах Верховного Суду України від 10 грудня 2013 року і 19 січня 2016 року (справи NN 21-358а13, 21-3690а15 відповідно) висновкам щодо застосування у подібних правовідносинах норм матеріального права.

Колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України перевірила наведені у заяві доводи і дійшла висновку про таке.

Відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

За частинами першою, третьою статті 59 Основного Закону України кожен має право на правову допомогу. Кожен є вільним у виборі захисника своїх прав. Для забезпечення права на захист від обвинувачення та надання правової допомоги при вирішенні справ у судах та інших державних органах в Україні діє адвокатура.

Згідно з частинами першою, другою статті 124 Конституції України правосуддя в Україні здійснюється виключно судами. Юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі.

В абзаці третьому пункту 3.1 мотивувальної частини Рішення від 30 вересня 2009 року N 23-рп/2009 у справі за конституційним зверненням громадянина Голованя Ігоря Володимировича щодо офіційного тлумачення положень статті 59 Конституції України Конституційний Суд України наголосив на тому, що праву особи на правову допомогу, закріпленому у статті 59 Конституції України, відводиться важлива роль у забезпеченні реалізації, захисту та охорони прав і свобод людини і громадянина в Україні <…>. Це право є одним із конституційних, невід'ємних прав людини і має загальний характер. Здійснення права на правову допомогу засноване на дотриманні принципів рівності всіх перед законом та відсутності дискримінації за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, соціального походження <…> або іншими ознаками.

Преамбулою до Закону N 5076-VI встановлено, що цей Закон визначає правові засади організації і діяльності адвокатури та здійснення адвокатської діяльності в Україні.

За частинами першою, другою, третьою статті 2 Закону N 5076-VI адвокатурою України визнається недержавний самоврядний інститут, що забезпечує здійснення захисту, представництва та надання інших видів правової допомоги на професійній основі, а також самостійно вирішує питання організації і діяльності адвокатури в порядку, встановленому цим Законом. Адвокатуру України складають всі адвокати України, які мають право здійснювати адвокатську діяльність. З метою забезпечення належного здійснення адвокатської діяльності, дотримання гарантій адвокатської діяльності, захисту професійних прав адвокатів, забезпечення високого професійного рівня адвокатів та вирішення питань дисциплінарної відповідальності адвокатів в Україні діє адвокатське самоврядування.

Згідно зі статтею 3, частиною першою статті 4, пунктами 2, 1 частини першої статті 1 цього ж Закону правовою основою діяльності адвокатури України є Конституція України, Закон N 5076-VI, інші законодавчі акти України. Адвокатська діяльність здійснюється на принципах верховенства права, законності, незалежності, конфіденційності та уникнення конфлікту інтересів. Під адвокатською діяльністю розуміється незалежна професійна діяльність адвоката щодо здійснення захисту, представництва та надання інших видів правової допомоги клієнту. Адвокатом визнається фізична особа, яка здійснює адвокатську діяльність на підставах та в порядку, що передбачені цим Законом.

Згідно зі статтею 5 Закону N 5076-VI адвокатура є незалежною від органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб. Держава створює належні умови для діяльності адвокатури та забезпечує дотримання гарантій адвокатської діяльності.

У пункті 3 частини першої статті 1 Закону N 5076-VI адвокатське самоврядування визначається як гарантоване державою право адвокатів самостійно вирішувати питання організації та діяльності адвокатури в порядку, встановленому цим Законом.

За частиною першою статті 43 та пунктами 1, 2, 3, 6, 7 частини першої статті 44 цього Закону адвокатське самоврядування ґрунтується на принципах виборності, гласності, обов'язковості для виконання адвокатами рішень органів адвокатського самоврядування, підзвітності, заборони втручання органів адвокатського самоврядування у професійну діяльність адвоката.

Завданнями адвокатського самоврядування є: забезпечення незалежності адвокатів, захист від втручання у здійснення адвокатської діяльності; підтримання високого професійного рівня адвокатів; утворення та забезпечення діяльності кваліфікаційно-дисциплінарних комісій адвокатури; забезпечення ведення ЄРАУ; участь у формуванні ВРЮ у порядку, визначеному законом.

Адвокатське самоврядування реалізується через утворені ним структурні організаційні форми, необхідні для функціонування адвокатури як інституту, на який покладається забезпечення права кожного на отримання правової допомоги.

Згідно з частиною другою статті 46 Закону N 5076-VI адвокатське самоврядування здійснюється через діяльність конференцій адвокатів регіону (Автономної Республіки Крим, області, міста Києва, міста Севастополя), рад адвокатів регіону (Автономної Республіки Крим, області, міста Києва, міста Севастополя), кваліфікаційно-дисциплінарних комісій адвокатури (Автономної Республіки Крим, області, міста Києва, міста Севастополя), Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури (далі - ВКДКА), ревізійних комісій адвокатів регіонів (Автономної Республіки Крим, області, міста Києва, міста Севастополя), Вищої ревізійної комісії адвокатури, РАУ, з'їзду адвокатів України.

За частинами першою, п'ятою статі 50 цього Закону кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури утворюється з метою визначення рівня фахової підготовленості осіб, які виявили намір отримати право на заняття адвокатською діяльністю, та вирішення питань щодо дисциплінарної відповідальності адвокатів. До повноважень кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури належать: організація та проведення кваліфікаційних іспитів; прийняття рішень щодо видачі свідоцтва про складення кваліфікаційного іспиту; прийняття рішень про зупинення або припинення права на заняття адвокатською діяльністю; здійснення дисциплінарного провадження стосовно адвокатів; вирішення інших питань, віднесених до повноважень кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури цим Законом, рішеннями конференції адвокатів регіону, ВКДКА, РАУ, з'їзду адвокатів України.

Відповідно до частин першої, п'ятої статті 52 цього ж Закону в адвокатурі діє колегіальний орган - ВКДКА, завданням якого є розгляд скарг на рішення, дії чи бездіяльність кваліфікаційно-дисциплінарних комісій адвокатури. Цей орган за результатами розгляду скарги на рішення, дії чи бездіяльність кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури має право: залишити скаргу без задоволення, а рішення кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури без змін; змінити рішення кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури; скасувати рішення кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури та ухвалити нове рішення; направити справу для нового розгляду до відповідної кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури та зобов'язати кваліфікаційно-дисциплінарну комісію адвокатури вчинити певні дії.

Вищим органом адвокатського самоврядування України є з'їзд адвокатів України (частина перша статті 54 Закону N 5076-VI). За частиною першою цієї статті з'їзд адвокатів України: обирає голову і заступників голови РАУ, голову і заступників голови ВКДКА, голову і членів Вищої ревізійної комісії адвокатури та достроково відкликає їх з посад; затверджує статут Національної асоціації адвокатів України та вносить до нього зміни; затверджує правила адвокатської етики; затверджує положення про РАУ, положення про ВКДКА, положення про Вищу ревізійну комісію адвокатури; розглядає та затверджує звіти РАУ, ВКДКА, висновки Вищої ревізійної комісії адвокатури; призначає трьох членів Вищої ради юстиції; затверджує кошторис РАУ, кошторис ВКДКА, затверджує звіт про їх виконання; здійснює інші повноваження відповідно до цього Закону.

Із системного, сутнісного та цільового підходу до розуміння зазначених конституційних положень та положень профільного (базового) законодавчого акта, який визначає статус, мету, завдання та функції адвокатури, убачається, що адвокатура як інституція та її діяльність в аспекті забезпечення реалізації конституційного права особи на правову допомогу набуває певних особливих властивостей суб'єкта публічних відносин. Ця властивість адвокатури увиразнюється (посилюється) метою її служіння суспільному інтересу шляхом надання своєчасної і належної правової допомоги у поєднанні з виконанням делегованих їй державою окремих владних повноважень. У контексті сказаного має значення й особливий характер адвокатської професії, представники якої є учасниками творення правосуддя, у зв'язку з чим користуються, зокрема, правом участі у суді як захисники чи представники та імунітетом від судового переслідування за свої виступи в залі суду (стаття 23 Закону N 5076-VI).

Отже, коли виникає спір із правовідносин, у яких адвокатура, як особлива формація реалізує надані їй правоможності в означеному сенсі, як-от у разі обмеження права особи на зайняття адвокатською діяльністю або прийняття рішення про зупинення або припинення права на заняття адвокатською діяльністю (пункти 2, 3 частини п'ятої статті 50 Закону N 5076-VI), оскарження рішення про накладення дисциплінарного стягнення, інші подібні за суттю і значенням дії, зокрема й щодо делегованих державною владних повноважень, то такий спір за наявності для цього підстав може підпадати під ознаки публічно-правового, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів.

Водночас, як згадано вище, адвокатура є недержавним самоврядним інститутом (формуванням, об'єднанням), що самостійно вирішує питання організації і діяльності адвокатури в порядку, визначеному Законом N 5076-VI.

За частинами першою, третьою - шостою статті 45 цього Закону всі адвокати України об'єднуються в Національну асоціацію адвокатів України, яка є недержавною некомерційною професійною організацією та утворюється з метою забезпечення реалізації завдань адвокатського самоврядування. Вона є юридичною особою та діє через організаційні форми адвокатського самоврядування, передбачені цим Законом. Утворюється з'їздом адвокатів України та не може бути реорганізована. Ліквідація Національної асоціації адвокатів України може бути здійснена лише на підставі закону. Статут Національної асоціації адвокатів України затверджується з'їздом адвокатів України та є її установчим документом. З моменту державної реєстрації Національної асоціації адвокатів України її членами стають всі особи, які мають свідоцтво про право на заняття адвокатською діяльністю. Інші особи стають членами Національної асоціації адвокатів України з моменту складення присяги адвоката України.

У статтях 47 - 49, 54 - 56 Закону N 5076-VI визначені структурні організаційні одиниці адвокатського самоврядування, порядок формування, повноваження та правила самоврядної діяльності адвокатури (конференції адвокатів регіону, ради адвокатів регіону, кваліфікаційно-дисциплінарні комісії адвокатури регіонів, голова ради адвокатів регіону, ВКДКА, ревізійні комісії адвокатів регіонів, Вища ревізійна комісія адвокатури, РАУ, голова РАУ, з'їзду адвокатів України).

У цих нормах встановлено, зокрема, хто входить до складу з'їзду адвокатів України, як, ким, в якій кількості і в якому порядку висуваються та обираються делегати на таке зібрання адвокатів, й визначено, що відносини, які виникають з приводу зазначених питань, входять до сфери повноважень органів адвокатського самоврядування.

Статтею 6 КАС встановлено право на судовий захист і передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Відповідно до частини другої статті 2 КАС до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження. За частиною третьою цієї статті у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень належить перевіряти, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії) <…>; 5) розсудливо <…>; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Згідно з частиною першою статті 17 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку зі здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій, а також у зв'язку з публічним формуванням суб'єкта владних повноважень шляхом виборів або референдуму.

Відповідно до частини третьої цієї статті компетенція адміністративних судів не поширюється на публічно-правові справи, зокрема, щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) об'єднання громадян віднесені до його внутрішньої діяльності або виключної компетенції (пункт 4).

При розмежуванні юрисдикційних форм захисту порушеного права основним критерієм є характер (юридичний зміст) спірних відносин.

У контексті конкретних обставин цієї справи зміст (суть) спірних правовідносин обмежується з'ясуванням правової природи дій та/чи бездіяльності Асоціації адвокатів та РАУ як органів адвокатського самоврядування, які за законом і статутом віднесені до повноважень цієї самоврядної організації адвокатів і є питаннями їхньої внутрішньої (статутної) діяльності.

На такі спірні правовідносини юрисдикція адміністративних судів не поширюється.

Зі сказаного випливає, що у разі виникнення спору між адвокатами щодо квоти представництва делегатів на з'їзд адвокатів України від адвокатів регіону, порядку формування делегацій адвокатів на цей форум, порядку внесення відомостей до ЄРАУ, організаційного, методичного, інформаційного забезпечення ведення та контролю за внесенням відомостей до ЄРАУ, інших правовідносин, що стосуються внутрішньостатутної діяльності цієї організації, на розгляд спорів з таких правовідносин суди адміністративної юрисдикції не мають компетенції.

Оскільки спір за позовом РА м. Києва адміністративні суди помилково розглянули за правилами адміністративного судочинства, то відповідно до підпункту "б" пункту 1 частини другої статті 243 КАС всі ухвалені у цій справі судові рішення підлягають скасуванню, а провадження - закриттю.

Керуючись статтями 241 - 243 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України постановила:

Заяву третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, - адвоката Т. Р. С. задовольнити.

Ухвалу Вищого адміністративного суду України від 25 листопада 2015 року, постанови Київського апеляційного адміністративного суду від 9 червня 2015 року і Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 березня 2015 року скасувати, а провадження у справі закрити.

Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає, крім випадку, встановленого пунктом 3 частини першої статті 237 Кодексу адміністративного судочинства України.

 

Головуючий

М. І. Гриців

Судді:

О. Ф. Волков

 

О. А. Коротких

 

О. В. Кривенда

 

В. Л. Маринченко

 

О. Б. Прокопенко

 

О. О. Терлецький