ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

РІШЕННЯ
КОНСТИТУЦІЙНОГО СУДУ УКРАЇНИ

у справі за конституційними поданнями 49 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень частини четвертої статті 18, статті 1711, частини першої статті 180 Кодексу адміністративного судочинства України, 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень частини четвертої статті 18, частин другої, третьої, п'ятої статті 1711, частин другої, шостої статті 1831 Кодексу адміністративного судочинства України та 54 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень частини першої статті 89 Закону України "Про судоустрій і статус суддів", частини четвертої статті 18, статті 1711 Кодексу адміністративного судочинства України
(справа про підсудність окремих категорій адміністративних справ)

м. Київ
29 серпня 2012 року
N 16-рп/2012

Справа N 1-1/2012


Конституційний Суд України у складі суддів:

Бауліна Юрія Васильовича,

Бринцева Василя Дмитровича,

Вдовіченка Сергія Леонідовича,

Винокурова Сергія Маркіяновича - головуючого,

Гультая Михайла Мирославовича,

Запорожця Михайла Петровича,

Кампа Володимира Михайловича - доповідача,

Маркуш Марії Андріївни,

Овчаренка В'ячеслава Андрійовича,

Пасенюка Олександра Михайловича‚

Сергейчука Олега Анатолійовича,

Стецюка Петра Богдановича,

Стрижака Андрія Андрійовича,

Шишкіна Віктора Івановича,

розглянув на пленарному засіданні справу за конституційними поданнями 49, 50 та 54 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень частини четвертої статті 18, статті 1711, частини першої статті 180, частин другої, шостої статті 1831 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - Кодекс) та частини першої статті 89 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" від 7 липня 2010 року N 2453-VI (Відомості Верховної Ради України, 2010 р., NN 41 - 45, ст. 529) (далі - Закон N 2453).

Приводом для розгляду справи відповідно до статей 39, 40 Закону України "Про Конституційний Суд України" стали конституційні подання 49, 50 та 54 народних депутатів України.

Підставою для розгляду справи згідно зі статтею 71 Закону України "Про Конституційний Суд України" є твердження суб'єктів права на конституційні подання про невідповідність Конституції України (неконституційність) окремих положень Закону N 2453 та Кодексу.

Заслухавши суддю-доповідача Кампа В. М., дослідивши матеріали справи, у тому числі позиції, висловлені Президентом України, Головою Верховної Ради України, Прем'єр-міністром України, Міністерством юстиції України, Вищим адміністративним судом України, Вищою радою юстиції, Вищою кваліфікаційною комісією суддів України, Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини, науковцями Донецького національного університету, Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, Інституту мовознавства ім. О. О. Потебні НАН України, Київського національного університету імені Тараса Шевченка, Київського університету права НАН України, Львівського національного університету імені Івана Франка, Національної академії внутрішніх справ, Національного технічного університету України "Київський політехнічний інститут", Національного університету "Юридична академія України імені Ярослава Мудрого", Ужгородського національного університету, а також громадської організації "Центр політико-правових реформ", Конституційний Суд України установив:

1. Суб'єкт права на конституційне подання - 49 народних депутатів України - звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням визнати такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), положення частини четвертої статті 18, статті 1711, частини першої статті 180 Кодексу стосовно підсудності Вищому адміністративному суду України як суду першої інстанції справ про дострокове припинення повноважень народного депутата України в разі невиконання ним вимог стосовно несумісності, а також справ щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради юстиції, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.

Автори клопотання вважають, що оспорювані положення Кодексу не відповідають частині третій статті 22, частині першій статті 55, частині другій статті 125, пункту 8 частини третьої статті 129 Конституції України.

2. Суб'єкт права на конституційне подання - 50 народних депутатів України - звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням визнати такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), положення частини четвертої статті 18, частин другої, третьої, п'ятої статті 1711 Кодексу стосовно підсудності Вищому адміністративному суду України як суду першої інстанції справ щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради юстиції, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, а також положення частин другої, шостої статті 1831 Кодексу стосовно підсудності апеляційному адміністративному суду як суду першої інстанції та Вищому адміністративному суду України як суду апеляційної інстанції справ про примусове відчуження земельної ділянки, інших об'єктів нерухомого майна, що на ній розміщені, з мотивів суспільної необхідності.

На думку 50 народних депутатів України, оспорювані положення Кодексу порушують частину третю статті 22, частини першу, другу статті 55, частину другу статті 64, пункт 8 частини третьої статті 129 Основного Закону України.

3. Суб'єкт права на конституційне подання - 54 народних депутати України - звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням визнати такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), положення частини першої статті 89 Закону N 2453, частини четвертої статті 18, статті 1711 Кодексу стосовно підсудності Вищому адміністративному суду України як суду першої інстанції справ щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, насамперед у частині оскарження суддею місцевого чи апеляційного суду рішення Вищої кваліфікаційної комісії суддів України про притягнення його до дисциплінарної відповідальності.

Автори клопотання вважають, що ці положення Закону N 2453 та Кодексу порушують частини другу, третю статті 22, частини першу, другу статті 24, частини першу, другу статті 55, пункт 8 частини третьої статті 129 Конституції України.

Оскільки у зазначених трьох поданнях порушуються питання щодо підсудності одних і тих самих категорій адміністративних справ, Конституційний Суд України ухвалами від 26 січня 2011 року N 6-уп/2011 та від 12 жовтня 2011 року N 39-уп/2011 об'єднав конституційні провадження за цими поданнями в одне конституційне провадження.

4. Розглядаючи порушені у конституційних поданнях питання, Конституційний Суд України виходить з такого.

Україна є демократична, соціальна, правова держава, в якій права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість її діяльності; права і свободи людини і громадянина захищаються судом; кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб; однією з основних засад судочинства є забезпечення апеляційного та касаційного оскарження рішення суду, крім випадків, встановлених законом (стаття 1, частина друга статті 3, частини перша, друга статті 55, пункт 8 частини третьої статті 129 Основного Закону України).

В Україні визнається і діє принцип верховенства права; Конституція України має найвищу юридичну силу; закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй; органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України (частина друга статті 6, частини перша, друга статті 8 Конституції України).

5. Суб'єкти права на конституційне подання стверджують, що положення частини четвертої статті 18, частин першої, другої, шостої статті 1711, частини першої статті 180, частин другої, шостої статті 1831 Кодексу, що встановлюють випадки, в яких апеляційне або касаційне оскарження рішення суду не передбачено, суперечать частинам другій, третій статті 22, частинам першій, другій статті 24, частинам першій, другій статті 55, частині другій статті 64, пункту 8 частини третьої статті 129 Конституції України.

Враховуючи, що положення частини першої статті 89 Закону N 2453 стосовно підсудності Вищому адміністративному суду України як суду першої інстанції справ щодо оскарження рішення Вищої кваліфікаційної комісії суддів України про притягнення до дисциплінарної відповідальності судді місцевого чи апеляційного суду охоплюються положеннями статті 1711 Кодексу, Конституційний Суд України вважає за доцільне здійснити перевірку зазначеного положення Закону N 2453 на відповідність Конституції України в аспекті розгляду вказаної статті Кодексу.

5.1. Згідно з частиною третьою статті 124 Основного Закону України судочинство здійснюється Конституційним Судом України та судами загальної юрисдикції.

Система судів загальної юрисдикції будується за принципами територіальності, спеціалізації, а також інстанційності (стаття 125 Конституції України, абзац перший підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 12 липня 2011 року N 9-рп/2011).

Конституція України гарантує здійснення судочинства судами на засадах, визначених у частині третій статті 129 цієї Конституції, які забезпечують неупередженість здійснення правосуддя судом, законність та об'єктивність винесеного рішення тощо. Ці засади, як наголосив Конституційний Суд України в абзаці першому підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 2 листопада 2011 року N 13-рп/2011, є конституційними гарантіями права кожного на судовий захист.

Одна з основних засад судочинства - забезпечення апеляційного та касаційного оскарження рішення суду, крім випадків, встановлених законом (пункт 8 частини третьої статті 129 Конституції України). Зі змісту цього положення вбачається, що у судах загальної юрисдикції законом визначається такий порядок розгляду судових справ, за яким забезпечується апеляційне та касаційне оскарження рішення суду, крім випадків, що встановлюються законодавцем шляхом визначення окремих категорій справ, у яких таке оскарження рішення суду не передбачено.

5.2. Пункт 8 частини третьої статті 129 Конституції України не містить конкретних вимог щодо підстав встановлення законом випадків, у яких не передбачено апеляційне та касаційне оскарження рішення суду загальної юрисдикції. Конституційний Суд України вважає, що в такому разі з метою забезпечення прав і свобод людини і громадянина законодавче регулювання зазначених питань має відповідати вимогам Основного Закону України, насамперед принципу верховенства права, зокрема таким його складовим, як співмірність між інтересами особи та суспільства, а також справедливість, розумність, логічність закону тощо.

Наведені вимоги стосуються також справ, що розглядаються в порядку адміністративного судочинства, завданням якого згідно з частиною першою статті 2 Кодексу є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

5.3. Суб'єкти права на конституційне подання стверджують про невідповідність Конституції України (пункту 8 частини третьої статті 129) оспорюваних положень Закону N 2453 та Кодексу, згідно з якими Вищий адміністративний суд України як суд першої інстанції розглядає, зокрема, справи щодо актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України (крім випадків, коли акти Верховної Ради України та Президента України підлягають перевірці на відповідність Конституції України (конституційність) Конституційним Судом України), Вищої ради юстиції, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, а також справи щодо дострокового припинення повноважень народного депутата України у разі невиконання ним вимог стосовно несумісності.

Юридичні форми реалізації повноважень Верховною Радою України, Президентом України, Вищою радою юстиції та Вищою кваліфікаційною комісією суддів України мають важливе значення для держави та суспільства, стосуються прав і свобод громадян, формування і функціонування суддівського корпусу.

За Конституцією України вимоги щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності встановлюються законом (частина третя статті 78); у разі невиконання вимоги стосовно такої несумісності повноваження народного депутата України припиняється достроково за рішенням суду (частина четверта статті 81).

Конституційний Суд України вважає, що законодавче регулювання підсудності окремих категорій адміністративних справ, визначених оспорюваними положеннями Закону N 2453 та Кодексу, забезпечує передумови для неупередженого здійснення правосуддя Вищим адміністративним судом України як судом першої інстанції протягом розумного строку, закріплює гарантії справедливого судового розгляду справи та встановлює порядок ухвалення судом обґрунтованого і законного рішення.

Таким чином, оспорювані положення Закону N 2453 та Кодексу щодо підсудності вказаних категорій адміністративних справ не суперечать положенням частини першої статті 8, пункту 8 частини третьої статті 129 Конституції України.

5.4. Суб'єкт права на конституційне подання - 50 народних депутатів України - стверджує про невідповідність пункту 8 частини третьої статті 129 Конституції України частин другої, шостої статті 1831 Кодексу щодо підсудності апеляційним адміністративним судам як судам першої інстанції та Вищому адміністративному суду України як суду апеляційної інстанції справ про примусове відчуження земельної ділянки, інших об'єктів нерухомого майна, що на ній розміщені, в особи-власника з мотивів суспільної необхідності.

Відповідно до Закону України "Про відчуження земельних ділянок, інших об'єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у приватній власності, для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності" від 17 листопада 2009 року N 1559-VI суспільна необхідність - це обумовлена загальнодержавними інтересами або інтересами територіальної громади виключна необхідність, для забезпечення якої допускається примусове відчуження земельної ділянки, інших об'єктів нерухомого майна, що на ній розміщені, у встановленому законом порядку (абзац шостий статті 1); примусове відчуження земельних ділянок, інших об'єктів нерухомого майна, що на них розміщені, можливе лише з мотивів суспільної необхідності і виключно для забезпечення суспільних потреб (частина перша статті 7).

Конституційний Суд України виходить з того, що відповідно до пункту 8 частини третьої статті 129 Конституції України законом може бути визначено окремі категорії адміністративних справ, у яких не передбачено касаційне оскарження рішення суду.

Отже, законодавчі положення щодо підсудності апеляційним адміністративним судам як судам першої інстанції та Вищому адміністративному суду України як суду апеляційної інстанції зазначеної категорії адміністративних справ не суперечать частині першій статті 8, пункту 8 частини третьої статті 129 Конституції України.

5.5. Суб'єкти права на конституційне подання звертаються з проханням перевірити оспорювані положення Закону N 2453 та Кодексу на відповідність окремим положенням статей 22, 24, 55‚ 64 Конституції України.

За приписами пункту 8 частини третьої статті 129 Конституції України допускається встановлення законом випадків, в яких апеляційне та касаційне оскарження рішення суду не передбачено. Правове регулювання Законом N 2453 та Кодексом питань підсудності окремих категорій адміністративних справ відповідно до зазначеного конституційного припису гарантує дотримання прав і свобод громадян, які реалізують їх в адміністративному судочинстві.

З огляду на це встановлення законом підсудності окремих категорій справ Вищому адміністративному суду України як суду першої інстанції, апеляційним адміністративним судам як судам першої інстанції та Вищому адміністративному суду України як суду апеляційної інстанції гарантує право на судовий захист та не обмежує його, не звужує змісту та обсягу вже закріплених законом прав та свобод, не порушує рівності громадян перед законом.

Отже, оспорювані положення Закону N 2453 та Кодексу не суперечать положенням статей 22, 24, 55, 64 Конституції України.

6. Автори клопотання - 49 народних депутатів України - стверджують, що положення частини четвертої статті 18, частин першої, другої, шостої статті 1711, частини першої статті 180 Кодексу суперечать частині другій статті 125 Конституції України.

Основним Законом України встановлено, що Верховний Суд України є найвищим судовим органом у системі судів загальної юрисдикції (частина друга статті 125); його повноваження як найвищого судового органу в системі судів загальної юрисдикції визначаються законодавцем (пункт 14 частини першої статті 92).

Згідно із Законом N 2453 Верховний Суд України повноважний, зокрема, переглядати справи з підстав неоднакового застосування судами (судом) касаційної інстанції однієї і тієї ж норми матеріального права у подібних правовідносинах та у разі встановлення міжнародною судовою установою, юрисдикція якої визнана Україною, порушення Україною міжнародних зобов'язань при вирішенні справи судом (пункти 1, 2 частини другої статті 38).

Аналізуючи оспорювані положення Кодексу на предмет їх відповідності частині другій статті 125 Конституції України, Конституційний Суд України дійшов висновку, що встановлення законодавцем окремих категорій адміністративних справ, в яких апеляційне та касаційне оскарження рішення суду не передбачено, не позбавляє Верховний Суд України статусу найвищого судового органу в системі судів загальної юрисдикції.

Отже, оспорювані положення Кодексу не суперечать частині другій статті 125 Основного Закону України.

7. Відповідно до Закону України "Про Конституційний Суд України" у конституційному поданні має зазначатися правове обґрунтування тверджень щодо неконституційності правового акта або його окремих положень (пункт 4 частини другої статті 39); предметом розгляду в Конституційному Суді України може бути конституційне подання, в якому викладаються аргументи і стверджується про неконституційність законів, інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим (частина перша статті 71).

Суб'єкти права на конституційне подання - 49 та 54 народних депутатів України - порушують питання щодо неконституційності частин третьої, четвертої, п'ятої статті 1711 Кодексу, які стосуються процесуальних аспектів розгляду Вищим адміністративним судом України як судом першої інстанції окремих категорій справ, однак не наводять правового обґрунтування їх невідповідності Конституції України.

Вказане є підставою для припинення конституційного провадження у справі в цій частині згідно з пунктом 2 статті 45 Закону України "Про Конституційний Суд України" - невідповідність конституційних подань вимогам, передбаченим Конституцією України, Законом України "Про Конституційний Суд України".

Враховуючи викладене та керуючись статтями 147, 150, 153 Конституції України, статтями 39, 40, 45, 51, 61, 63, 65, 67, 69, 73 Закону України "Про Конституційний Суд України", пунктом 1 § 51 Регламенту Конституційного Суду України, Конституційний Суд України вирішив:

1. Визнати такими, що відповідають Конституції України (є конституційними), положення:

- частини четвертої статті 18, частин першої, другої, шостої статті 1711, частини першої статті 180 Кодексу адміністративного судочинства України стосовно підсудності Вищому адміністративному суду України як суду першої інстанції справ про дострокове припинення повноважень народного депутата України в разі невиконання ним вимог щодо несумісності, а також справ щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради юстиції, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України;

- частини першої статті 89 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" від 7 липня 2010 року N 2453-VI стосовно підсудності Вищому адміністративному суду України як суду першої інстанції справ щодо оскарження рішення Вищої кваліфікаційної комісії суддів України про притягнення до дисциплінарної відповідальності судді місцевого чи апеляційного суду;

- частин другої, шостої статті 1831 Кодексу адміністративного судочинства України стосовно підсудності апеляційному адміністративному суду як суду першої інстанції та Вищому адміністративному суду України як суду апеляційної інстанції справ про примусове відчуження земельної ділянки, інших об'єктів нерухомого майна, що на ній розміщені, з мотивів суспільної необхідності.

2. Припинити конституційне провадження у справі в частині перевірки на відповідність Конституції України частин третьої, четвертої, п'ятої статті 1711 Кодексу адміністративного судочинства України на підставі пункту 2 статті 45 Закону України "Про Конституційний Суд України" - невідповідність конституційних подань у цій частині вимогам, передбаченим Конституцією України, Законом України "Про Конституційний Суд України".

3. Рішення Конституційного Суду України є обов'язковим до виконання на території України, остаточним і не може бути оскаржене.

Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у "Віснику Конституційного Суду України" та в інших офіційних виданнях України.

 

КОНСТИТУЦІЙНИЙ СУД УКРАЇНИ

 

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Шишкіна В. І. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями 49 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень частини четвертої статті 18, статті 1711, частини першої статті 180 Кодексу адміністративного судочинства України, 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень частини четвертої статті 18, частин другої, третьої, п'ятої статті 1711, частин другої, шостої статті 1831 Кодексу адміністративного судочинства України та 54 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень частини першої статті 89 Закону України "Про судоустрій і статус суддів", частини четвертої статті 18, статті 1711 Кодексу адміністративного судочинства України
(справа про підсудність окремих категорій адміністративних справ)

Конституційний Суд України у Рішенні від 29 серпня 2012 року N 16-рп/2012 (далі - Рішення) визнав такими, що відповідають Конституції України (є конституційними), положення:

- частини четвертої статті 18, частин другої, шостої статті 1711, частини першої статті 180 Кодексу адміністративного судочинства України стосовно підсудності Вищому адміністративному суду України як суду першої інстанції справ щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради юстиції, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України;

- частини першої статті 89 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" від 7 липня 2010 року N 2453-IV в частині можливості судді місцевого чи апеляційного суду оскаржити рішення Вищої кваліфікаційної комісії суддів України про притягнення його до дисциплінарної відповідальності до Вищого адміністративного суду України;

- частин другої, шостої статті 1831 Кодексу адміністративного судочинства України стосовно підсудності апеляційному адміністративному суду як суду першої інстанції та Вищому адміністративному суду України як суду апеляційної інстанції справ про примусове відчуження земельної ділянки, інших об'єктів нерухомого майна, що на ній розміщені, з мотивів суспільної необхідності.

Конституційний Суд України цим Рішенням також припинив конституційне провадження у справі в частині перевірки на конституційність положень частини п'ятої статті 1711 Кодексу адміністративного судочинства України згідно з пунктом 2 статті 45 Закону України "Про Конституційний Суд України", чим залишив вказану норму без оцінки на відповідність Конституції України.

Стосовно наведеного на підставі статті 64 Закону України "Про Конституційний Суд України" висловлюю окрему думку.

1. Однією із визначальних ознак, що виражають суть держави України як правової, є у тому, що будь-який закон має відповідати конституційним положенням в їх системному зв'язку. Такий концептуальний підхід є особливо необхідним, якщо дії законодавця стосуються прав людини і громадянина, оскільки держава (всі її владні інститути) відповідає перед людиною за свою діяльність, а утвердження і забезпечення прав і свобод людини є її головним обов'язком (частина друга статті 3 Конституції України).

Інститути державної і самоврядної влади, що виконують функції регулювання різних аспектів суспільного життя, вчиняють компетенційні дії, постановляють нормативно-правові акти чи акти індивідуальної дії або вдаються до бездіяльності, тобто не виконують (саботують) покладені на них правомочні зобов'язання. Вказана діяльність будь-якого органу влади, посадових і службових осіб стосується прав і обов'язків людини і громадянина, які можуть вважати, що суб'єкти владних повноважень внаслідок своїх рішень, дій чи бездіяльності порушують чи не забезпечують реалізацію їх прав або встановлюють непередбачені для них законом обов'язки. Саме тому демократично розвинуті суспільства тих країн, в яких проголошено побудову правової держави, встановлюють конституційні та законодавчі гарантії й утворюють різноманітні механізми захисту прав людини, зокрема судові.

Поділяючи таку світоглядну доктрину, конституцієдавець незалежної Української держави в частині другій статті 55 Основного Закону України гарантував кожному право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Уконституціювання Україною вказаної підвалини правової держави узгоджуються з положеннями, які для сфери захисту прав людини визначені в міжнародно-правових документах (підпункти "a", "b" пункту 3 статті 2 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права; пункт 1 статті 6, стаття 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод вказують на зобов'язання держав-учасниць забезпечити будь-якій особі ефективний засіб правового захисту від порушення її прав особами, які діяли офіційно) і стали правовою основою для твердження, що право на скаргу можна вважати основоположним правом людини‚ яке не може бути відчужуваним чи порушеним.

З метою безпосередньої реалізації зазначеного конституційного положення в Україні було запроваджено систему адміністративних судів, процедурна діяльність яких щодо розгляду справ регулюється Кодексом адміністративного судочинства України (далі - КАС України). На відміну від процесуальних кодексів, які регламентують інші види судового провадження, законодавець в чіткій, навіть в імперативній формі визначив, що завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ (частина перша статті 2 КАС України).

Вказане завдання обумовлене гарантуванням реалізації права заявника на оскарження (на скаргу), яке не обмежується лише зверненням до суду за захистом від діяльності суб'єктів владних повноважень і розглядом обставин справи по суті у першій інстанції, а й охоплює також можливість інстанційного оскарження вже судових рішень. Законодавець встановив порядок розгляду адміністративних справ адміністративними судами і порядок оскарження судових рішень, постановлених ними у першій інстанції.

2. Суб'єкти права на конституційне подання просили визнати неконституційними положення статей 18, 1711, 180 КАС України, якими на підставі змін, внесених розділом XII "Прикінцеві положення" Закону України "Про судоустрій і статус суддів" від 7 липня 2010 року N 2453, в підсудність Вищому адміністративному суду України у першій інстанції визначено розгляд адміністративних справ з приводу оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради юстиції, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, оскільки такими новаціями тих осіб, які беруть участь у справі, позбавлено права на апеляційне і касаційне оскарження, що існувало в них раніше. Аналогічні вимоги стосувалися положень частин другої, шостої статті 1831 КАС України, якою цей кодекс було доповнено відповідно до змін, внесених Законом України від 17 листопада 2009 року N 1559, за якими у справах про примусове відчуження земельної ділянки, інших об'єктів нерухомого майна, що на ній розміщені, з мотивів суспільної необхідності судом першої інстанції визначено апеляційний адміністративний суд, а судом апеляційної інстанції - Вищий адміністративний суд України, тобто осіб, які беруть участь у справі, позбавлено права на касацію.

2.1. Викладені твердження авторів клопотання не є безпідставними. Згідно з положеннями КАС України в редакції від 6 липня 2005 року, що діяли до вказаних змін, спори фізичних чи юридичних осіб з такими суб'єктами владних повноважень‚ як Верховна Рада України, Президент України, Вища рада юстиції, Вища кваліфікаційна комісія суддів України, у першій інстанції міг розглядати відповідний окружний адміністративний суд (пункт 1 частини першої статті 17, частина друга статті 18, частини друга, третя статті 19), а апеляційною та касаційною інстанцією були апеляційний адміністративний суд і Вищий адміністративний суд України (частини друга, третя статті 20).

З прийняттям зазначених змін до КАС України у підсудність Вищому адміністративному суду України як суду першої інстанції визначено справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності названих суб'єктів владних повноважень. Рішення у таких справах є остаточними і відтепер не можуть бути оскаржені взагалі. Таким чином‚ має місце звуження змісту та обсягу гарантованого частинами першою, другою статті 55 Конституції України права на судовий захист прав і свобод людини шляхом позбавлення права на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, яке відповідно до частини другої статті 64 Конституції України не може бути обмеженим навіть в умовах воєнного і надзвичайного стану. До того ж порушені також положення частини третьої статті 22, пункту 8 частини третьої статті 129 Конституції України. Всі зазначені конституційні норми в аспекті питань конституційного подання перебувають у тісному системному зв'язку (сув'язі), й це мали б враховувати законодавець і Конституційний Суд України.

Верховна Рада України, вносячи вказані зміни до КАС України, повинна була керуватися прямим застережувальним приписом частини третьої статті 22 Конституції України, який забороняє при внесенні змін до чинних законів звужувати зміст та обсяг існуючих прав. У 1996 році конституцієдавець навіть заборонив такі дії при внесенні змін до Основного Закону України (частина перша статті 157 Конституції України). У Конституційного Суду України були підстави для гарантування верховенства Конституції України і визнання оспорюваних положень КАС України неконституційними.

2.2. Ще більше здивування викликає позиція Конституційного Суду України про визнання конституційними положень частин другої, шостої статті 1831 КАС України стосовно підсудності апеляційному адміністративному суду як суду першої інстанції та Вищому адміністративному суду України як суду апеляційної інстанції справ про примусове відчуження земельної ділянки, інших об'єктів нерухомого майна, що на ній розміщені, з мотивів суспільної необхідності.

Якщо у пункті 2.1 цієї окремої думки йшлося про оскарження актів, дій чи бездіяльності певних суб'єктів владних повноважень, тобто активна позиція щодо захисту своїх прав і свобод належить людині, бо суб'єкт владних повноважень "захищається", то стаття 1831 КАС України стосується ситуації з точністю до навпаки - могутня державна влада "атакує маленьку людину". У цій статті на підставі пункту 5 частини другої статті 17 КАС України конкретизовано право суб'єкта владних повноважень звертатися (активна позиція) до суду про примусове відчуження земельної ділянки чи об'єктів нерухомого майна, але вже не в окружний адміністративний суд, як це було до внесення вказаних змін, а до відповідного апеляційного адміністративного суду, який має розглядати справу як суд першої інстанції. У цьому випадку апеляційною інстанцією визначено Вищий адміністративний суд України, рішення якого є остаточним. Отже, сторону процесу, зокрема відповідача, яким у цій ситуації є людина, позбавлено права на касацію, хоча за попередньою редакцією зазначених положень КАС України таке право в нього було.

У правових стосунках суб'єкта владних повноважень з людиною, особливо якщо ініціатива щодо обмеження або позбавлення її певних прав належить носіям влади, держава зобов'язана створити максимально повні, а не "урізані" умови захисту прав саме людини. Законодавець вказаними змінами зробив навпаки - звузив обсяг права людини і громадянина на скаргу, яке існувало раніше (позбавив права на касаційне оскарження), чим порушив застережувальні приписи частини третьої статті 22 Конституції України.

3. Обґрунтовуючи конституційність змін стосовно процедури інстанційного оскарження судових рішень, постановлених у наведеній категорії адміністративних справ, Конституційний Суд України поклав в основу Рішення положення пункту 8 частини третьої статті 129 Конституції України, які дають можливість встановлювати обмеження щодо оскарження судових рішень в апеляційному і касаційному порядку, але зробив це без системної оцінки з іншими положеннями Основного Закону України, які залишив поза увагою. У цьому аспекті варто зазначити, що законодавець під час підготовки і прийняття КАС України в редакції від 6 липня 2005 року також зважав на приписи пункту 8 частини третьої статті 129 Конституції України. Однак на той час такі обмеження стосувалися лише певної категорії справ, пов'язаних з виборами і референдумами:

- що відповідно до частини четвертої статті 18 КАС України були підсудні Вищому адміністративному суду України як суду першої інстанції щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму та скасування реєстрації кандидата на пост Президента України;

- за скаргами на інші рішення Центральної виборчої комісії, які у першій інстанції розглядав окружний адміністративний суд, територіальна юрисдикція якого поширюється на місто Київ, а апеляційною інстанцією був Вищий адміністративний суд України (друге речення частини третьої статті 172, частина шоста статті 177, частина друга статті 184 КАС України).

У зазначених випадках, коли право на апеляційне і касаційне оскарження було обмежене, йшлося виключно про політичне право громадян України, пов'язане з процесом формування органів державної влади, який є лімітованим у часі строками виборчого періоду, а не про "людські права". У всіх інших випадках, що стали сферою адміністративного судочинства, Верховна Рада України не обмежувала "людське право" на скаргу і таким чином надавала людині можливість максимально реалізовувати своє конституційне право на апеляційне і касаційне оскарження судових рішень стосовно актів‚ дій чи бездіяльності будь-яких суб'єктів владних повноважень.

З огляду на це варто зазначити, що таку унормовану повагу до прав людини законодавець виявив навіть у той момент, коли ще не був обмежений у прийнятті вказаних положень КАС України приписами частини третьої статті 22 Конституції України, оскільки такий вид судового провадження було запроваджено тоді вперше і ще не існувало норм, оцінку яких міг би обумовити порівняльний аналіз за висновком - обмежено чи необмежено раніше встановлене право на інстанційне оскарження судового рішення.

У рішенні Європейського суду з прав людини у справі "Гарсія Манібардо проти Іспанії" від 15 лютого 2000 року зазначалося, що стаття 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод "не примушує Держав-учасниць створювати апеляційні або касаційні суди. Однак, якщо такі суди існують (читай: існує також право такого оскарження - автор)‚ то гарантії, які передбачені статтею 6, повинні бути забезпечені, зокрема‚ щодо права осіб на ефективний доступ до суду з рішень, що стосуються "спорів про права та обов'язки цивільного характеру" (пункт 39).

Мотивація Рішення про те, що Верховна Рада України має право законом змінювати раніше встановлену процедуру судочинств, не є переконливою, оскільки це її право не є абсолютним - воно обмежене положеннями Конституції України, які встановлюють їй межі можливого (про це докладно зазначено в абзаці четвертому пункту 1, пункті 2 Окремої думки судді Конституційного Суду України Шишкіна В. І. стосовно Рішення Конституційного Суду України від 11 березня 2011 року N 2-рп/2011). До того ж таке виправдування дій законодавця має шкідливі наслідки, тому що відкриває йому шлях для нехтування імперативним приписом частини третьої статті 22 Конституції України. За таким підходом законодавець може трансформовувати і навіть фактично скасовувати будь-які права людини, визначені Конституцією України.

Викладене дає підстави вважати, що Конституційний Суд України, стверджуючи в Рішенні про конституційність вказаних змін до КАС України, не виконав своє завдання, встановлене у статті 2 Закону України "Про Конституційний Суд України", оскільки не дотримав визначальних у сфері гарантування прав людини приписів статей 22, 55, 64, 129, 157 Конституції України, які є неперевершеним правовим надбанням Українського народу, яке він здобув під час ухвалення Основного Закону держави.

 

Суддя
Конституційного Суду України

В. І. ШИШКІН