ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

РІШЕННЯ
КОНСТИТУЦІЙНОГО СУДУ УКРАЇНИ

у справі за конституційним поданням 51 народного депутата України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень частин п'ятої, шостої статті 75, частини четвертої статті 77 Регламенту Верховної Ради України, затвердженого Законом України "Про Регламент Верховної Ради України"
(справа про обрання Голови Верховної Ради України)

м. Київ
11 липня 2012 року
N 15-рп/2012

Справа N 1-23/2012


Конституційний Суд України у складі суддів:

Головіна Анатолія Сергійовича - головуючого,

Бауліна Юрія Васильовича,

Бринцева Василя Дмитровича,

Вдовіченка Сергія Леонідовича,

Винокурова Сергія Маркіяновича,

Гультая Михайла Мирославовича,

Запорожця Михайла Петровича,

Колоса Михайла Івановича,

Маркуш Марії Андріївни,

Овчаренка В'ячеслава Андрійовича,

Пасенюка Олександра Михайловича,

Сергейчука Олега Анатолійовича - доповідача,

Стецюка Петра Богдановича,

Стрижака Андрія Андрійовича,

Шаптали Наталі Костянтинівни,

Шишкіна Віктора Івановича,

розглянув на пленарному засіданні справу за конституційним поданням 51 народного депутата України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень частин п'ятої, шостої статті 75, частини четвертої статті 77 Регламенту Верховної Ради України, затвердженого Законом України "Про Регламент Верховної Ради України" від 10 лютого 2010 року N 1861-VI (Відомості Верховної Ради України, 2010 р., NN 14 - 17, ст. 133).

Приводом для розгляду справи згідно зі статтями 39, 40 Закону України "Про Конституційний Суд України" стало конституційне подання 51 народного депутата України.

Підставою для розгляду справи відповідно до статей 71, 82 Закону України "Про Конституційний Суд України" є твердження суб'єкта права на конституційне подання про неконституційність положень частин п'ятої, шостої статті 75, частини четвертої статті 77 Регламенту Верховної Ради України, затвердженого Законом України "Про Регламент Верховної Ради України" від 10 лютого 2010 року N 1861-VI (далі - Регламент).

Заслухавши суддю-доповідача Сергейчука О. А. та дослідивши матеріали справи, у тому числі позиції, які висловили Президент України, Голова Верховної Ради України, Міністерство юстиції України, Конституційний Суд України установив:

1. Суб'єкт права на конституційне подання - 51 народний депутат України - звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням визнати неконституційними положення частин п'ятої, шостої статті 75, частини четвертої статті 77 Регламенту.

Автори клопотання стверджують, що положення частини шостої статті 75 "якщо бюлетені для таємного голосування одержали не менше двох третин народних депутатів від їх фактичної чисельності", частини четвертої статті 77 "приймається таємним голосуванням шляхом подачі бюлетенів" та "голосування вважається таким, що відбулося, якщо бюлетені для таємного голосування одержали не менше двох третин народних депутатів від їх фактичної чисельності" Регламенту не відповідають частині другій статті 6, частині другій статті 8, частині другій статті 19, частині першій статті 88, статті 91 Основного Закону України.

На думку народних депутатів України, частиною шостою статті 75, частиною четвертою статті 77 Регламенту встановлюється додаткова, не передбачена Конституцією України, умова прийняття Верховною Радою України рішень про обрання та відкликання Голови Верховної Ради України з посади, а саме: бюлетені для таємного голосування мають одержати не менше двох третин народних депутатів України від їх фактичної чисельності.

Автори клопотання зауважують, що Конституція України не містить такої правової категорії, як фактична чисельність народних депутатів України, тому згідно з вимогами Основного Закону України рішення Верховної Ради України, зокрема про обрання та відкликання Голови Верховної Ради України з посади, мають прийматися більшістю від її конституційного складу незалежно від того, скільки народних депутатів України не брали участі в голосуванні або не одержали відповідні бюлетені.

Суб'єкт права на конституційне подання також вважає, що положення частини п'ятої статті 75, частини четвертої статті 77 Регламенту, за якими рішення щодо кандидатур на посаду Голови Верховної Ради України та про відкликання Голови Верховної Ради України з посади приймаються тільки таємним голосуванням шляхом подачі бюлетенів, без застосування процедури (ad hoc), передбаченої статтею 50 Регламенту, обмежують повноваження парламенту самостійно приймати рішення з таких процедурних питань, а отже, не відповідають частині першій статті 6, частині першій статті 88 Конституції України.

2. Конституційний Суд України, вирішуючи порушені в конституційному поданні питання, виходить з такого.

Державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову; Конституція України має найвищу юридичну силу; закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй (частина перша статті 6, частина друга статті 8 Основного Закону України).

Згідно зі статтею 75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України, а за змістом її статей 76, 85 Верховна Рада України є органом народного представництва і здійснює повноваження, які відповідно до Конституції України віднесені до її відання.

3. Як вбачається зі статті 1, частини другої статті 5 Основного Закону України, визначальною засадою парламентаризму є відкритість роботи парламенту.

За статтею 84 Конституції України засідання Верховної Ради України проводяться відкрито (частина перша); рішення Верховної Ради України приймаються виключно на її пленарних засіданнях шляхом голосування (частина друга).

У Рішенні Конституційного Суду України від 6 квітня 2010 року N 11-рп/2010 зазначено, що Верховна Рада України є органом державної влади, який здійснює свої повноваження на засадах представництва народними депутатами України інтересів Українського народу (абзац перший підпункту 3.3 пункту 3 мотивувальної частини).

Сутність представницької демократії полягає, насамперед, в опосередкованій участі громадян у прийнятті рішень державного значення через своїх представників, покликаних виступати від імені виборців, виражати та захищати інтереси всього народу. Реалізація засади відкритості роботи парламенту гарантує підтримання постійного зв'язку народних депутатів України, як повноважних представників Українського народу у Верховній Раді України, із виборцями, що створює умови для всебічного аналізу діяльності як окремих народних депутатів України, так і парламенту в цілому.

Відповідно до частини п'ятої статті 82 Основного Закону України порядок роботи Верховної Ради України встановлюється Конституцією України та законом про регламент Верховної Ради України. За пунктом 21 частини першої статті 92 Основного Закону України організація і порядок діяльності Верховної Ради України, статус народних депутатів України визначаються виключно законами України. Верховна Рада України як орган державної влади зобов'язана діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19 Конституції України), а закони, у тому числі й Закон України "Про Регламент Верховної Ради України", згідно з частиною другою статті 8 Основного Закону України приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй.

За частиною першою статті 88 Конституції України Верховна Рада України обирає зі свого складу Голову Верховної Ради України, Першого заступника і заступника Голови Верховної Ради України та відкликає їх.

В Основному Законі України, а саме в частині першій статті 88, не встановлено спеціальної вимоги стосовно обрання та відкликання Голови Верховної Ради України з посади таємним голосуванням шляхом подачі бюлетенів.

Зі змісту частини першої статті 84, частини першої статті 88 Основного Закону України вбачається, що Голова Верховної Ради України обирається та відкликається з посади на відкритому пленарному засіданні парламенту, за винятком випадків, коли за рішенням більшості від конституційного складу Верховної Ради України проводиться закрите пленарне засідання.

Згідно з частинами другою, третьою статті 84, частиною першою статті 88, статтею 91 Конституції України рішення про обрання чи відкликання Голови Верховної Ради України з посади приймається більшістю від конституційного складу парламенту на його пленарних засіданнях шляхом голосування.

З викладеного вбачається, що положення частини п'ятої статті 75, частини четвертої статті 77 Регламенту, за якими рішення щодо кандидатур на посаду Голови Верховної Ради України та про відкликання Голови Верховної Ради України з посади приймаються таємним голосуванням шляхом подачі бюлетенів, не забезпечують відкритості у роботі парламенту, а тому не відповідають частині першій статті 84 Основного Закону України.

Конституційний Суд України вважає, що обрання Голови Верховної Ради України таємним голосуванням шляхом подачі бюлетенів, тобто прийняття рішення не на пленарному засіданні Верховної Ради України, суперечить частині другій статті 84 Конституції України, відповідно до якої рішення Верховної Ради України приймаються виключно на її пленарних засіданнях.

4. Згідно з оспорюваними положеннями частини шостої статті 75, частини четвертої статті 77 Регламенту обраним Головою Верховної Ради України вважається кандидат на посаду, який отримав більшість голосів народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України, якщо бюлетені для таємного голосування одержали не менше двох третин народних депутатів України від їх фактичної чисельності; голосування вважається таким, що відбулося, якщо бюлетені для таємного голосування одержали не менше двох третин народних депутатів України від їх фактичної чисельності.

Як наголосив Конституційний Суд України у Рішенні від 14 жовтня 2003 року N 16-рп/2003, рішення Верховної Ради України є результатом її волевиявлення і ухвалюються на колегіальній основі (абзац другий пункту 5 мотивувальної частини).

Рішення Верховної Ради України про обрання та відкликання Голови Верховної Ради України з посади оформляються відповідними постановами Верховної Ради України (частина сьома статті 75, частина четверта статті 77 Регламенту).

Згідно зі статтею 91 Конституції України Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші акти більшістю від її конституційного складу, крім випадків, передбачених Основним Законом України.

У Рішенні Конституційного Суду України від 17 жовтня 2002 року N 17-рп/2002 сформульовано правову позицію, відповідно до якої Верховна Рада України правомочна реалізовувати свої повноваження за умови присутності на її пленарних засіданнях на момент голосування не менше тієї кількості народних депутатів України, яка згідно з частиною четвертою статті 89, статтею 91, частиною четвертою статті 94, частинами другою, п'ятою, шостою статті 111, частиною першою статті 135, статтею 155, частиною першою статті 156 Конституції України необхідна для прийняття відповідного рішення (абзац другий пункту 2 резолютивної частини).

У цьому ж рішенні зазначено, що неучасть певної кількості народних депутатів України у голосуванні не є складовою процесу прийняття рішень Верховною Радою України (пункт 4 резолютивної частини).

Отже, згідно з Основним Законом України єдиною вимогою щодо чисельності народних депутатів України, якою обумовлюється прийняття рішень (актів) повноважною Верховною Радою України, є наявність визначеної у статті 91 та інших положеннях Основного Закону України відповідної кількості голосів народних депутатів України від конституційного складу парламенту.

Конституційний Суд України дійшов висновку, що положення частини шостої статті 75 "якщо бюлетені для таємного голосування одержали не менше двох третин народних депутатів від їх фактичної чисельності", частини четвертої статті 77 "голосування вважається таким, що відбулося, якщо бюлетені для таємного голосування одержали не менше двох третин народних депутатів від їх фактичної чисельності" Регламенту не відповідають статті 91 Конституції України.

Враховуючи викладене та керуючись статтями 147, 150, 152, 153 Конституції України, статтями 51, 57, 61, 63, 65, 69, 71, 73, 82 Закону України "Про Конституційний Суд України", Конституційний Суд України вирішив:

1. Визнати такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), положення Регламенту Верховної Ради України, затвердженого Законом України "Про Регламент Верховної Ради України" від 10 лютого 2010 року N 1861-VI, а саме:

- частини п'ятої статті 75 "рішення щодо кандидатур на посаду Голови Верховної Ради України приймається таємним голосуванням шляхом подачі бюлетенів";

- частини шостої статті 75 "якщо бюлетені для таємного голосування одержали не менше двох третин народних депутатів від їх фактичної чисельності";

- частини четвертої статті 77 "приймається таємним голосуванням шляхом подачі бюлетенів і" та "голосування вважається таким, що відбулося, якщо бюлетені для таємного голосування одержали не менше двох третин народних депутатів від їх фактичної чисельності".

2. Положення Регламенту Верховної Ради України, затвердженого Законом України "Про Регламент Верховної Ради України" від 10 лютого 2010 року N 1861-VI, визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

3. Рішення Конституційного Суду України є обов'язковим до виконання на території України, остаточним і не може бути оскаржене.

Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у "Віснику Конституційного Суду України" та в інших офіційних виданнях України.

 

КОНСТИТУЦІЙНИЙ СУД УКРАЇНИ

 

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Шишкіна В. І. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 51 народного депутата України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень частин п'ятої, шостої статті 75, частини четвертої статті 77 Регламенту Верховної Ради України, затвердженого Законом України "Про Регламент Верховної Ради України"
(справа про обрання Голови Верховної Ради України)

Конституційний Суд України у Рішенні від 11 липня 2012 року N 15-рп/2012 (далі - Рішення) визнав такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), положення Регламенту Верховної Ради України, затвердженого Законом України "Про Регламент Верховної Ради України" від 10 лютого 2010 року N 1861-VI (далі - Регламент), а саме:

- частини п'ятої статті 75 "рішення щодо кандидатур на посаду Голови Верховної Ради України приймається таємним голосуванням шляхом подачі бюлетенів";

- частини шостої статті 75 "якщо бюлетені для таємного голосування одержали не менше двох третин народних депутатів від їх фактичної чисельності";

- частини четвертої статті 77 "приймається таємним голосуванням шляхом подачі бюлетенів і" та "голосування вважається таким, що відбулося, якщо бюлетені для таємного голосування одержали не менше двох третин народних депутатів від їх фактичної чисельності".

Таким чином, визнано неконституційним той спосіб обрання Голови Верховної Ради України, який було встановлено законодавчим органом у вказаних нормах Регламенту.

Керуючись статтею 64 Закону України "Про Конституційний Суд України", висловлюю окрему думку щодо цього Рішення.

1. З метою організації роботи Верховної Ради України як колегіального представницького органу Українського народу Конституція України передбачає виокремлення із депутатського корпусу певних посадовців, які мають здійснювати управлінсько-розпорядчі функції. Відповідно до частини першої статті 88 Основного Закону України Верховна Рада України зі свого складу обирає Голову Верховної Ради України, Першого заступника і заступника Голови Верховної Ради України, а також за необхідності їх відкликає. Організація і порядок діяльності Верховної Ради України, складовим елементом яких є процедура обрання вказаних посадовців, згідно з приписами частини п'ятої статті 82, пункту 21 частини першої статті 92 Конституції України визначаються виключно законами України, зокрема законом про регламент Верховної Ради України.

Таким чином, конституцієдавець уповноважив Верховну Раду України унормовувати в законах всі ті питання своєї внутрішньої організації і діяльності, які безпосередньо не визначені Основним Законом держави. Тобто парламент має право, надане Конституцією України, встановлювати і змінювати регламентування різних аспектів своєї організації та діяльності на свій розсуд (розсуд більшості) за умови, що це не суперечить закріпленим в Основному Законі України положенням (наприклад, якщо передбачено посаду одного заступника Голови Верховної Ради України, то немає права обрати двох). За двадцятирічну історію існування Української незалежної держави Верховна Рада України неодноразово змінювала порядок своєї роботи, і ця її нормотворча діяльність не розглядалася як така, що суперечила положенням Конституції України.

2. Обґрунтування, наведене Конституційним Судом України, не підтверджує того, що встановлений Регламентом порядок обрання Голови Верховної Ради України суперечить приписам Конституції України, - мотивація, викладена в Рішенні, є сукупністю уяв, а не комплексом правових аргументів. Якщо вказане право Верховної Ради України має конституційну основу, то неконституційними можна визнавати лише ті положення Регламенту, які безпосередньо суперечать заборонним або встановлюючим приписам Конституції України. Хоча зміст статей 75, 77 Регламенту, положення яких визнано неконституційними, й ілюструє ситуативну або політичну доцільність появи цих норм, проте в них не містяться приписи, які б суперечили Конституції України.

Квінтесенція позиції Конституційного Суду України (абзаци шостий, сьомий пункту 3 мотивувальної частини Рішення) полягає в тому, що якщо порядок обрання і відкликання Голови Верховної Ради України, прописаний у Регламенті, не встановлено Конституцією України, то це є підставою для визнання оспорюваних положень неконституційними. Цим закладено хибний методологічний підхід, за яким у разі, якщо в Конституції України про щось не прописано, то таке закріплення в законі чи іншому нормативно-правовому акті (укази Президента України, постанови Кабінету Міністрів України) a priori слід вважати неконституційним. Ця філософія фактично обумовлює написання такої Конституції України, яка б містила будь-які інструктивні регулятори суспільного життя.

Такою новацією Конституційний Суд України, по-перше, позбавляє парламент права реалізовувати приписи Конституції України, які містяться в її частині п'ятій статті 82, пункті 21 частини першої статті 92, а можливо, і в інших; по-друге, виявляє непослідовність стосовно власних позицій, особливо якщо згадати його аргументацію щодо права Верховної Ради України вільно регулювати законами обмеження соціальних гарантій певних верств населення України (рішення від 26 грудня 2011 року N 20-рп/2011; від 25 січня 2012 року N 3-рп/2012), незважаючи на дійсно пряму заборону звужувати зміст та обсяг існуючих прав і свобод, яка міститься у частині третій статті 22 Конституції України.

3. Не маючи достатньо правових аргументів, Конституційний Суд України вдався до незрозумілої інтерпретації положень статті 84 Конституції України, яка зводиться до того, що рішення Верховної Ради України з кадрових питань приймаються виключно на її пленарних засіданнях шляхом голосування, а голосування бюлетенями, яке здійснюється не в залі засідання, є таким, що відбувається не в межах пленарного засідання (абзаци другий, одинадцятий пункту 3 мотивувальної частини Рішення). Однак оспорювані норми Регламенту не змінюють форму проведення засідання роботи Верховної Ради України. Голосування як механізм здійснення кадрової функції парламенту є частиною пленарного засідання - воно не може бути відірваним від розуміння цілісного розгляду питання, що має декілька стадій: включення до порядку денного, висування кандидатів, їх виступи, обговорення кандидатур депутатами, формування лічильної комісії чи надання їй доручення щодо технічного аспекту проведення голосування і, нарешті, процес голосування (волевиявлення) і оголошення його результатів тощо. Все це відбувається в межах пленарного засідання, що відкриває особа, яка головує на ньому. Технічно процес голосування проводиться у визначених парламентом місцях залежно від різноманітності механізму (відкрито, таємно в залі, таємно шляхом подачі бюлетеня), зокрема й поза залою постійного проведення пленарних засідань. Конституція України не містить безпосередньої заборони таких форм діяльності парламенту і не встановлює норм, які б регулювали цю процедуру. То яким же положенням Конституції України не відповідають вказані норми Регламенту?

Таким своїм Рішенням Конституційний Суд України фактично поставив під сумнів існування в суспільному житті та правовому полі України інституту призначення парламентом осіб на певні державні посади шляхом таємного голосування через бюлетені, оскільки цей механізм зайняття посад відображено не лише в Регламенті, а й в багатьох інших законах - у такий спосіб Верховна Рада України призначає Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, Голову і головних контролерів Рахункової палати, суддів Конституційного Суду України, дає згоду на призначення Генерального прокурора України тощо.

4. Побудову аргументації Рішення (абзаци четвертий, сьомий пункту 4 мотивувальної частини) на положеннях статті 91 Конституції України також не можна вважати належною, оскільки вони вказують лише на необхідну кількість голосів народних депутатів України для прийняття рішення і не передбачають легітимності цієї діяльності за умов наявності чи відсутності кворуму, тобто відбулася підміна понять. Так яким же приписам Конституції України не відповідають вказані положення статей 75, 77 Регламенту?

Дивним здається прив'язка способу обрання Голови Верховної Ради України до розуміння відкритості роботи парламенту (абзаци перший, четвертий пункту 3 мотивувальної частини Рішення). Спосіб голосування при призначенні осіб на відповідні посади або надання згоди комусь на їх призначення не перебуває в одній площині з розумінням відкритості в роботі - це різні рівні аналізу.

У контексті доктрини, яку покладено в основу цього Рішення, посилання на правові позиції в рішеннях Конституційного Суду України від 17 жовтня 2002 року N 17-рп/2002, від 14 жовтня 2003 року N 16-рп/2003 не є доречними, оскільки вони є підтвердженням зворотного і стосувалися іншого правового виміру.

На основі викладеного Конституційний Суд України не мав достатніх правових підстав для визнання неконституційними зазначених положень статей 75, 77 Регламенту.

 

Суддя
Конституційного Суду України

В. І. ШИШКІН


 

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Маркуш М. А. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 51 народного депутата України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень частин п'ятої, шостої статті 75, частини четвертої статті 77 Регламенту Верховної Ради України, затвердженого Законом України "Про Регламент Верховної Ради України"
(справа про обрання Голови Верховної Ради України)

На підставі статті 64 Закону України "Про Конституційний Суд України" висловлюю окрему думку стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 51 народного депутата України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень частин п'ятої, шостої статті 75, частини четвертої статті 77 Регламенту Верховної Ради України, затвердженого Законом України "Про Регламент Верховної Ради України" (справа про обрання Голови Верховної Ради України) (далі - Рішення).

Конституційний Суд України у пункті 1 резолютивної частини Рішення визнав такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), положення Регламенту Верховної Ради України, затвердженого Законом України "Про Регламент Верховної Ради України" від 10 лютого 2010 року N 1861-VI (далі - Регламент), а саме:

- частини п'ятої статті 75 "рішення щодо кандидатур на посаду Голови Верховної Ради України приймається таємним голосуванням шляхом подачі бюлетенів";

- частини шостої статті 75 "якщо бюлетені для таємного голосування одержали не менше двох третин народних депутатів від їх фактичної чисельності";

- частини четвертої статті 77 "приймається таємним голосуванням шляхом подачі бюлетенів і" та "голосування вважається таким, що відбулося, якщо бюлетені для таємного голосування одержали не менше двох третин народних депутатів від їх фактичної чисельності".

1. Конституційний Суд України розглядає лише ті питання, які йому підвідомчі відповідно до положень статті 150 Конституції України та Закону України "Про Конституційний Суд України". Закони та інші правові акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України (частина перша статті 152 Конституції України).

Згідно із Законом України "Про Конституційний Суд України" конституційне подання має містити правове обґрунтування тверджень щодо неконституційності правового акта або його окремих положень (пункт 4 частини другої статті 39); предметом розгляду в Конституційному Суді України може бути конституційне подання, в якому викладаються аргументи і стверджується про неконституційність законів, інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим (частина перша статті 71).

На думку народних депутатів України, оспорювані норми Регламенту суперечать положенням частини другої статті 6, частини другої статті 8, частини другої статті 19, частини першої статті 88, статті 91 Основного Закону України. Аналіз конституційного подання та долучених до нього матеріалів дає підстави для висновку, що народні депутати України мотивують своє клопотання зазначенням переліку статей Конституції України, яким, на їхню думку, не відповідають оспорювані положення Регламенту, та розкривають їх зміст, що не є обґрунтуванням неконституційності. Оскільки автори клопотання не навели правового обґрунтування невідповідності Конституції України окремих положень Регламенту, це є підставою для відмови у відкритті конституційного провадження у справі.

Крім того, народні депутати України не врахували, що регулювання внутрішньої організації роботи парламенту перебуває поза межами законодавчо визначеної компетенції єдиного органу конституційної юрисдикції, на що неодноразово вказував Конституційний Суд України (ухвали від 27 червня 2000 року N 2-уп/2000, від 21 березня 2002 року N 9-у/2002 тощо). Конституційний Суд України виходить з того, що "він не має права втручатися у політичні та внутрішньоорганізаційні питання діяльності Верховної Ради України, вдосконалювати чинні нормативні акти, заповнювати наявні в них прогалини" (абзац третій пункту 7 мотивувальної частини Ухвали від 27 червня 2000 року N 2-уп/2000). Отже, питання, порушене суб'єктом права на конституційне подання, непідвідомче Конституційному Суду України.

Таким чином, Конституційний Суд України не мав підстав для відкриття конституційного провадження у справі згідно з пунктами 2, 3 статті 45 Закону України "Про Конституційний Суд України" - невідповідність конституційного подання вимогам, передбаченим Конституцією України та Законом України "Про Конституційний Суд України", непідвідомчість Конституційному Суду України питань, порушених у конституційному поданні. Згідно з пунктом 1 § 51 Регламенту Конституційного Суду України конституційне провадження у справі підлягає припиненню, якщо у процесі пленарного засідання будуть виявлені підстави щодо відмови у відкритті конституційного провадження, передбачені статтею 45 Закону України "Про Конституційний Суд України".

2. Вважаю висновки, наведені в пункті 1 резолютивної частини Рішення, хибними та сформульованими внаслідок неправильної інтерпретації норм Конституції України, з таких підстав.

2.1. Відповідно до статті 6 Основного Закону України державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову; органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України. Здійснення державної влади на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову означає, передусім, самостійне виконання кожним органом державної влади своїх функцій в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

За Конституцією України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19); єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України (стаття 75); Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші акти (стаття 91); порядок роботи Верховної Ради України встановлюється Конституцією України та законом про регламент Верховної Ради України (частина п'ята статті 82).

Порядок роботи Верховної Ради України треба розуміти як налагоджену послідовність здійснення нею парламентської (законодавчої) процедури1. Це - стан суспільних відносин, який регулюється нормами як права, так і моралі, та означає процедуру, механізм реалізації повноважень, прав і обов'язків, вчинення відповідних дій суб'єктами правовідносин2. Регулювання порядку роботи парламенту зумовлене такою правовою формою, яка може наділяти учасників відносин суб'єктивними правами і обов'язками та регламентувати їх здійснення, і втілене у формі Регламенту.

____________
1 У довідковій літературі термін "порядок" визначається, зокрема, як спосіб виконання, метод здійснення чого-небудь; певна послідовність, черговість чого-небудь; організованість (Словник української мови: в 11 томах. - К.: Наукова думка, 1976. - Том VII. - С. 303).

2 Великий енциклопедичний юридичний словник / За ред. акад. НАН України Шемшученка Ю. С. - К.: Юридична думка, 2007. - С. 660; Юридична енциклопедія: 6 т. / За ред. Шемшученка Ю. С. - К.: Укр. енцикл., 2002. - Т. 4. - С. 679.

Регламент - це нормативний акт, який вирізняється високим ступенем деталізації щодо упорядкування внутрішньої структури і відносин, що виникають у процесі реалізації органом державної влади своїх повноважень. Цей процесуальний нормативно-правовий акт забезпечує не тільки законодавчу функцію парламенту (яка є частиною правотворчості), а й інші його функції3. Юридична енциклопедія визначає поняття "регламент" як таке, що походить від французького regle, латинського regula - правило: сукупність правил, якими встановлюється порядок роботи органу державної влади, органу місцевого самоврядування, організації чи установи4. Регламент - це "прийнятий розпорядок ведення зборів, засідання та інше; час, відведений цим розпорядком для доповіді чи виступу; правила, що регулюють порядок діяльності державного органу або комерційної організації; правила (постійні чи тимчасові), які регулюють внутрішню організацію та форми діяльності палати чи однопалатного парламенту, а також правове становище депутата; акти, які приймають уряди певних країн для здійснення регламентарної влади"5.

____________
3 Див.: Ганджа Н. В. Механізм реалізації Регламенту Верховної Ради України // Життя і право. - 2005. - N 5 (17). - С. 42 - 44; Функції регламентів органів державної влади в Україні // Держава та регіони. - 2007. - N 4. - С. 23.

4 Юридична енциклопедія: в 6 т. За ред. Шемчушенка Ю. С. та ін. - К.: Укр. енцикл. 2003. - Т. 5. - С. 256.

5 Законотворча діяльність. Словник термінів і понять / За ред. акад. НАН України Литвина В. М. - К.: Парламентське видавництво. - 2004. - С. 297.

Регламент регулює правила поведінки, зокрема внутрішні, якими визначається внутрішній порядок (розпорядок, режим) роботи Верховної Ради України, містить правові приписи, які встановлюють порядок, на підставі якого Верховна Рада України певного скликання здійснює повноваження, визначені Конституцією України, протягом відповідного строку, та забезпечує процесуальну (процедурну) незалежність виконання повноважень і юридичну ефективність роботи парламенту.

Положення частини п'ятої статті 82 Конституції України про те, що "порядок роботи Верховної Ради України встановлюється Конституцією України та законом про регламент Верховної Ради України", має імперативний характер і означає вичерпний перелік актів, які можуть регулювати порядок роботи Верховної Ради України. Конституція України містить набір правил стосовно основних засад управління Верховною Радою України, тоді як Регламент більш детально регулює внутрішні правила процедури, пов'язані з порядком її роботи в процесі виконання повноважень.

Зважаючи на процесуальну складову Регламенту, можна дійти висновку, що він є процесуальним джерелом конституційного права та істотною мірою розвиває норми Конституції України, детально визначає процедуру роботи парламенту. Як закріплено в статті 1 Регламенту, він встановлює порядок роботи Верховної Ради України, її органів та посадових осіб, засади формування, організації діяльності та припинення діяльності депутатських фракцій у Верховній Раді України, порядок підготовки і проведення сесій Верховної Ради України, її засідань, формування державних органів, визначає законодавчу процедуру, процедуру розгляду інших питань, віднесених до її повноважень, та порядок здійснення контрольних функцій Верховної Ради України.

Отже, за своєю конституційно-правовою природою Регламент - це закон, який приймається Верховною Радою України відповідно до Конституції України і законів, які визначають її статус, закріплює механізми реалізації конституційних повноважень парламенту, характеризується високим ступенем деталізації щодо упорядкування внутрішньої структури, визначає положення про внутрішню організацію і порядок роботи, встановлює процедурні правила процесу реалізації Верховною Радою України своїх повноважень6. Маючи допоміжне, похідне значення стосовно Конституції України, Регламент конкретизує її положення щодо процесуальних форм їх практичного втілення та містить норми, які детально визначають внутрішній порядок функціонування Верховної Ради України у процесі здійснення нею повноважень, віднесених до її відання.

____________
6 Арутюнян Г. Г., Баглай М. Ф. Конституционное право: Энциклопедический словарь. - М.: Норма, 2006. - С. 393; Юридический энциклопедический словарь / гл. ред. Кутафин О. Е. - М.: Большая Российская энциклопедия, 2002. - С. 443; Юридическая энциклопедия / Отв. ред. Топорнин Б. М. - М.: Юристъ, 2001. - С. 942; Ющик О. Парламентський регламент - не закон...: [Про Рішення Конституційного Суду України щодо невідповідності Конституції України Регламенту Верховної Ради України] // Голос України. - 2008. - 17 квітня. - С. 3.

2.2. Конституцією України передбачено, що Верховна Рада України обирає зі свого складу Голову Верховної Ради України, Першого заступника і заступника Голови Верховної Ради України та відкликає їх (частина перша статті 88). Зазначене положення не містить вказівки на порядок та спосіб реалізації цього повноваження Верховною Радою України, а тому за змістом частини п'ятої статті 82 Конституції України це питання має встановлюватися законом про регламент Верховної Ради України. Регламент є спеціальним нормативно-правовим актом, яким встановлено процедури здійснення Верховною Радою України конституційних повноважень у разі обрання та відкликання з посади Голови Верховної Ради України (статті 74 - 77).

Конституційний Суд України неодноразово звертав увагу на те, що перелік питань, які мають регулюватися виключно законами України, має імперативний характер, до яких, зокрема, належать організація і порядок діяльності Верховної Ради України (пункт 21 частини першої статті 92 Конституції України). У Рішенні від 1 квітня 2008 року N 4-рп/2008 у справі про Регламент Верховної Ради України Конституційний Суд України наголосив, що згідно з Конституцією України лише Верховна Рада України у відповідному законі має право визначати організацію і порядок діяльності органу законодавчої влади та статус її посадових осіб (абзаци третій, четвертий підпункту 4.2 пункту 4 мотивувальної частини).

Складовою статусу посадових осіб є, зокрема, процедура обрання та відкликання з посади. Змінити існуючий порядок голосування при обранні керівництва парламенту має право виключно Верховна Рада України (пункт 15 частини першої статті 85, пункт 21 частини першої статті 92 Конституції України), а тому інша форма голосування повинна бути встановлена нею в законодавчому порядку шляхом заповнення прогалини, що утворилася. Основний Закон України не містить застережень та об'єктивно не регулює спосіб і порядок проведення голосування з питань обрання та відкликання посадових осіб Верховної Ради України, в тому числі її Голови.

На підставі принципу політичної доцільності Верховна Рада України Регламентом змінила спосіб прийняття рішення щодо обрання та відкликання Голови Верховної Ради України, при цьому вона діяла у межах своїх повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією та законами України, виходячи з політичної доцільності (таке своє повноваження вона реалізовувала і раніше). Правова позиція щодо "політичної доцільності", застосування якої вирішується Верховною Радою України7, закладена Конституційним Судом України у лютому 1998 року та є аналогічною доктрині "політичного питання", сформульованій у рішенні Верховного Суду США 1962 року, згідно з якою політичним є питання, якщо: а) можна довести його віднесення до компетенції політичного органу; б) неможливо врегулювати питання в порядку звичайного слухання справи в суді; в) неможливо вирішити питання без класифікації політичних дій; г) прийняття судом рішення можливе тільки в порядку прояву неповаги до політичних органів влади8.

____________
7 Див.: Конституційний Суд України: Рішення. Висновки. 1997 - 2001. Книга 1. - К.: Юрінком Інтер, 2001. - С. 128.

8 Див.: Орзіх М. П. Сучасний конституціоналізм - мета конституційної реформи в Україні // Сучасний конституціоналізм та конституційна юстиція. - Одеса: Юрид. літ-ра, 2001. - С. 141.

2.3. У Регламенті зазначено, що Верховна Рада України проводить свою роботу у формі сесій, які складаються із засідань Верховної Ради, засідань комітетів, тимчасових слідчих комісій і тимчасових спеціальних комісій, що проводяться у період між пленарними засіданнями, роботи народних депутатів України у депутатських фракціях та з виборцями (стаття 9). Пленарне засідання - це основна форма діяльності Верховної Ради України як єдиного органу законодавчої влади під час її сесій. Рішення Верховної Ради приймаються відкритим або таємним голосуванням у порядку, визначеному Регламентом (статті 47 - 50); Верховна Рада України може прийняти процедурне рішення щодо визначення виду і способу голосування з питання, що розглядається, якщо вид і спосіб не встановлені законом і Регламентом (частини перша, п'ята статті 37).

Норми частин п'ятої, шостої статті 75, а також частини четвертої статті 77 Регламенту встановлювали єдині вид і спосіб голосування із зазначених питань - таємне голосування бюлетенями (спосіб прийняття відповідного рішення, що виключав контроль за волевиявленням особи, яка голосує). Цей вид голосування є одним із основних конституційних принципів виборчої системи, гарантій вільного волевиявлення виборців, яке забезпечується заповненням бюлетенів в окремій кабіні або кімнаті, що гарантує громадянину повну свободу вибору9. Головною метою такого способу (порядку) голосування є захист дійсного волевиявлення народного депутата України, забезпечення особистого голосування ним, яке має бути спрямоване на досягнення конституційно-правового результату під час обрання на посаду та відкликання Голови Верховної Ради України на альтернативній основі. Закріплений у Регламенті спосіб голосування жодним чином не обмежує повноваження парламенту самостійно приймати рішення з таких процедурних питань, і, безперечно, ці питання його внутрішньої організації роботи не можуть піддаватися конституційному нормоконтролю.

____________
9 Великий енциклопедичний юридичний словник / За ред. акад. НАН України Шемшученка Ю. С. - К.: Юридична думка, 2007. - С. 877.

Змінити існуючий регламентний порядок голосування шляхом подачі бюлетенів, коли йдеться, зокрема, про обрання Голови Верховної Ради України та відкликання його з посади, має право тільки Верховна Рада України (пункт 15 частини першої статті 85, пункт 21 частини першої статті 92 Конституції України) за встановленою Конституцією України процедурою внесення змін до законів України. Верховна Рада України неодноразово змінювала порядок своєї роботи, але ця її нормотворча діяльність не розглядалася як така, що не відповідає Конституції України.

Системний аналіз відповідних норм Конституції України та Регламенту в контексті порушених питань дає підстави для такого висновку.

а) Конституційний Суд України не мав підстав для здійснення нормоконтролю окремих положень статей 75 та 77 Регламенту, якими встановлено порядок та процедуру обрання Голови Верховної Ради України та його відкликання з посади, оскільки це є питанням виключно внутрішньої організації діяльності єдиного органу законодавчої влади;

б) визнавши неконституційними окремі положення Регламенту, Конституційний Суд України своїм Рішенням встановив норми, за якими голосування щодо обрання та відкликання Голови Верховної Ради України з посади має проводитися в режимі відкритого голосування не шляхом подачі бюлетенів, чим позбавив Верховну Раду України можливості самостійно регулювати спосіб прийняття відповідних рішень та визначати вид голосування, тобто права реалізовувати приписи, які містяться в частині п'ятій статті 82, пункті 21 частини першої статті 92 Конституції України тощо;

в) заклав хибний підхід в абзацах другому, одинадцятому пункту 3 мотивувальної частини рішення стосовно того, що таємне голосування шляхом подачі бюлетенів - це прийняття рішення не на пленарному засіданні. Тут прирівняні форма роботи парламенту зі способом, видом волевиявлення (прийняття рішення) під час цієї роботи, що перебувають у різних площинах - спосіб прийняття рішення під час роботи не впливає на форму роботи. Здійснення Верховною Радою України повноважень у сфері кадрових призначень є складовою законодавчої процедури, яка має кілька стадій, завершальною з яких є прийняття рішення, що відбувається виключно в межах пленарного засідання. Зазначеним висновком Конституційний Суд України поставив під сумнів легітимність інституту призначення парламентом на посади таємним голосуванням шляхом подачі бюлетенів, а також легітимність осіб, призначених у такий спосіб;

г) зазначеним Рішенням Конституційний Суд України позбавив Верховну Раду України можливості самостійно вирішувати питання своєї внутрішньої діяльності, втрутився у сферу виключного правового регулювання її роботи, визначивши всупереч вимогам Конституції України спосіб прийняття відповідного рішення, вид голосування щодо обрання та відкликання Голови Верховної Ради України, вийшовши таким чином за межі своїх повноважень.

Виходячи з аналізу положень наведених норм Конституції України, позицій теорії держави і права та практики, яка склалася у сфері повноважень Верховної Ради України щодо кадрових питань стосовно призначень окремих посадових осіб, вважаю прийнятним та таким, що відповідає Конституції України (є конституційним), таємне голосування бюлетенями при обранні Голови Верховної Ради України та відкликанні його з посади.

 

Суддя
Конституційного Суду України

М. МАРКУШ


 

* * *

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Стецюка П. Б. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 51 народного депутата України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень частин п'ятої, шостої статті 75, частини четвертої статті 77 Регламенту Верховної Ради України, затвердженого Законом України "Про Регламент Верховної Ради України" (справа про обрання Голови Верховної Ради України)

Суб'єкт права на конституційне подання - 51 народний депутат України - звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням визнати неконституційними положення частин п'ятої, шостої статті 75 "Обрання Голови Верховної Ради України", частини четвертої статті 77 "Розгляд питання про відкликання Голови Верховної Ради України з посади" Регламенту Верховної Ради України, затвердженого Законом України "Про Регламент Верховної Ради України" від 10 лютого 2010 року N 1861-VI (далі - Регламент).

Автори клопотання стверджують, що положення частини шостої статті 75 "якщо бюлетені для таємного голосування одержали не менше двох третин народних депутатів від їх фактичної чисельності", частини четвертої статті 77 "приймається таємним голосуванням шляхом подачі бюлетенів" та "голосування вважається таким, що відбулося, якщо бюлетені для таємного голосування одержали не менше двох третин народних депутатів від їх фактичної чисельності" Регламенту не відповідають частині другій статті 6, частині другій статті 8, частині другій статті 19, частині першій статті 88, статті 91 Конституції України.

Крім того, на думку суб'єкта права на конституційне подання, частиною шостою статті 75, частиною четвертою статті 77 Регламенту встановлюється додаткова, не передбачена Конституцією України, умова прийняття Верховною Радою України рішень про обрання та відкликання Голови Верховної Ради України з посади, а саме: бюлетені для таємного голосування мають одержати не менше двох третин народних депутатів України від їх фактичної чисельності.

У Рішенні від 11 липня 2012 року N 15-рп/2012 (далі - Рішення) Конституційний Суд України визнав такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), положення Регламенту:

- частини п'ятої статті 75 "рішення щодо кандидатур на посаду Голови Верховної Ради України приймається таємним голосуванням шляхом подачі бюлетенів";

- частини шостої статті 75 "якщо бюлетені для таємного голосування одержали не менше двох третин народних депутатів від їх фактичної чисельності";

- частини четвертої статті 77 "приймається таємним голосуванням шляхом подачі бюлетенів і" та "голосування вважається таким, що відбулося, якщо бюлетені для таємного голосування одержали не менше двох третин народних депутатів від їх фактичної чисельності" (пункт 1 резолютивної частини).

На підставі статті 64 Закону України "Про Конституційний Суд України" вважаю за необхідне висловити окрему думку стосовно Рішення.

1. Конституційний Суд України щодо положень частини п'ятої статті 75, частини четвертої статті 77 Регламенту, за якими рішення щодо кандидатур на посаду Голови Верховної Ради України та про відкликання Голови Верховної Ради України з посади приймаються таємним голосуванням шляхом подачі бюлетенів, зазначив, що саме ці положення не забезпечують відкритості у роботі парламенту, а тому не відповідають частині першій статті 84 Основного Закону України (абзац десятий пункту 3 мотивувальної частини Рішення).

Однак у частині першій статті 84 Конституції України йдеться тільки про те, що "засідання Верховної Ради України проводяться відкрито. Закрите засідання проводиться за рішенням більшості від конституційного складу Верховної Ради України". Очевидно, що таємне голосування як певний вид прямого волевиявлення народних депутатів України може бути застосований рівною мірою як на відкритих, так і на закритих пленарних засіданнях парламенту. Встановлені в належному порядку види та способи голосування народних депутатів України на пленарних засіданнях Верховної Ради України прямо не стосуються і не можуть бути визначальними у забезпеченні так званої відкритості у роботі парламенту. Відкритість і гласність роботи Верховної Ради України забезпечується, насамперед, "шляхом допуску на них в установленому порядку представників засобів масової інформації... шляхом їх трансляції по телебаченню і радіо, публікації стенографічних бюлетенів засідань Верховної Ради, її рішень у Відомостях Верховної Ради України, газеті "Голос України" та інших виданнях Верховної Ради, а також шляхом розміщення інформації на офіційному веб-сайті Верховної Ради" (частини друга, п'ята статті 3 Регламенту).

2. Вважаю, що явно потребує аргументації висновок Конституційного Суду України про те, що обрання Голови Верховної Ради України таємним голосуванням шляхом подачі бюлетенів, тобто прийняття рішення не на пленарному засіданні Верховної Ради України (виділення моє - П. С.), суперечить частині другій статті 84 Конституції України (абзац одинадцятий пункту 3 мотивувальної частини Рішення). Регламентом передбачено, що пленарні засідання Верховної Ради України проводяться у будинку Верховної Ради України (частина перша статті 2, стаття 9), а сама процедура голосування на них чітко визначена у главі 7 "Організація голосування на пленарних засіданнях Верховної Ради України" як щодо часу, так і щодо безпосереднього місця проведення останніх. Тому незрозумілою є позиція Конституційного Суду України стосовно того, що, виконуючи приписи частини п'ятої статті 75, частини четвертої статті 77 Регламенту щодо обрання Голови Верховної Ради України таємним голосуванням шляхом подачі бюлетенів, народні депутати України нібито приймають таке рішення не на пленарному засіданні Верховної Ради України.

3. Непереконлива й аргументація Конституційного Суду України щодо невідповідності статті 91 Конституції України положень частини шостої статті 75 "якщо бюлетені для таємного голосування одержали не менше двох третин народних депутатів від їх фактичної чисельності" та частини четвертої статті 77 "голосування вважається таким, що відбулося, якщо бюлетені для таємного голосування одержали не менше двох третин народних депутатів України від їх фактичної чисельності" (абзац восьмий пункту 4 мотивувальної частини Рішення). Адже в статті 91 Конституції України йдеться тільки про те, що Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші акти більшістю від її конституційного складу, крім випадків, передбачених Конституцією України. Натомість у Рішенні говориться вже про чисельність народних депутатів, якою обумовлюється (виділення моє - П. С.) прийняття рішень парламентом. При цьому посилання на правові позиції Конституційного Суду України, викладені у Рішенні від 17 жовтня 2002 року N 17-рп/2002 у справі щодо повноважності Верховної Ради України, мають радше фрагментарний характер і не є такими, що підсилюють позицію Конституційного Суду України.

4. Відповідно до частини п'ятої статті 82 Основного Закону України порядок роботи Верховної Ради України встановлюється Конституцією України та законом про регламент Верховної Ради України. Виключно законами України визначаються організація і порядок діяльності Верховної Ради України (пункт 21 частини першої статті 92 Конституції України), складовою якої є, зокрема, обрання та відкликання Голови Верховної Ради України.

Конституцією України встановлено, що Верховна Рада України обирає зі свого складу Голову Верховної Ради України та відкликає його (частина перша статті 88), але не передбачено жодних прямих (безпосередніх) застережень щодо особливостей законодавчого врегулювання цієї процедури (у тому числі щодо способу та порядку голосування). Останнє, на мій погляд, є прямою підставою для можливого вільного ("на власний розсуд") вирішення законодавцем цього питання з дотриманням тільки так званих загальних (характерних для всіх випадків правового регулювання суспільних відносин) конституційних приписів - частини другої статті 6, частини другої статті 8, частини другої статті 19.

Законодавець, виконуючи вимогу пункту 21 частини першої статті 92 Основного Закону України, 10 лютого 2010 року прийняв Закон України "Про Регламент Верховної Ради України", яким затвердив Регламент. Положеннями цього спеціального нормативно-правового акта безпосередньо врегульовано організацію і порядок діяльності Верховної Ради України, зокрема і процедуру обрання та відкликання Голови Верховної Ради України з посади.

Конституційний Суд України застосував інший (діаметрально протилежний) підхід до розуміння проблеми законодавчого врегулювання процедурних питань організації і порядку діяльності Верховної Ради України (абзац сьомий пункту 3 мотивувальної частини Рішення), який, на мій погляд, є методологічно неправильним і таким, що несе в собі явну загрозу, з одного боку, нівелізації значення Конституції України як Основного Закону держави, а з другого - можливої руйнації ряду усталених у національній конституційно-правовій системі процедур, зокрема в частині призначення/обрання та звільнення парламентом посадових осіб.

Підсумовуючи викладене, можна дійти висновку, що у Конституційного Суду України не було підстав для визнання такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), названих положень частини п'ятої, шостої статті 75, частини четвертої статті 77 Регламенту Верховної Ради України, затвердженого Законом України "Про Регламент Верховної Ради України" від 10 лютого 2010 року N 1861-VI.

 

Суддя
Конституційного Суду України

П. Б. СТЕЦЮК