ЄВРОПЕЙСЬКА КОМІСІЯ ЗА ДЕМОКРАТІЮ ЧЕРЕЗ ПРАВО
(ВЕНЕЦІАНСЬКА КОМІСІЯ)

ВИСНОВОК N 763/2014
"Чи відповідає проект Федерального конституційного закону N 462741-6 про внесення змін до Федерального конституційного закону Російської Федерації про порядок приєднання до Російської Федерації та створення нового суб'єкта у складі Російської Федерації нормам міжнародного права"

Страсбург, 14 березня 2014 року

CDL(2014)020

На підставі коментарів
пана Серджіо БАРТОЛЕ (делегований член Комісії, Італійська Республіка)
пані Вероніки БІЛКОВОЇ (член Комісії, Чеська Республіка)
пані Анне ПЕТЕРС (делегований член Комісії, Німеччина)
пана Бена ВЕРМУЛЕНА (член Комісії, Нідерланди)

I. Вступ

1. У листі від 7 березня 2014 року Генеральний секретар Ради Європи терміново попросив висновок Венеціанської комісії про відповідність нормам міжнародного права проекту Федерального конституційного закону N 462741-6 Російської Федерації "Про внесення змін у Федеральний конституційний закон про порядок прийому до Російської Федерації і створення нового суб'єкта Російської Федерації у її складі" (далі "проект закону" або "законопроект N 462741-6").

2. Була негайно створена робоча група у складі пана Серджіо Бартоле, пані Вероніки Білкової, пані Енн Пітерс і пана Бена Вермеулена. Цей висновок, підготовлений на основі їх зауважень, обговорювався на спільному засіданні підкомісій з питань міжнародного права і федеральних і регіональних держав, що відбулося ..., і був згодом прийнятий Венеціанською комісією на її ... пленарному засіданні (Венеція, ... 2014).

3. Цей висновок ґрунтується на англійському перекладі законопроекту та його пояснювальній записці (CDL-REF(2014)011), але доступ був і до оригінальної російської версії також.

II. Обставини справи

4. 28 лютого 2014 група депутатів Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації внесла на розгляд проект федерального конституційного закону N 462741-6 "Про внесення змін до Федерального конституційного закону про порядок прийому до Російської Федерації і створення нового суб'єкта в Російській Федерації".

5. Законопроект вносить зміни у Федеральний конституційний закон N 6-ФКЗ про порядок прийому до Російської Федерації і створення нового суб'єкта в складі Російської Федерації, ухвалений 17 грудня 2001 року і зі змінами, внесеними Федеральним конституційним законом N 7-ФКЗ від 31 жовтня 2005 року. Закон N 6-ФКЗ реалізує пар. 2 Статті 65 Конституції Російської Федерації, в якій сказано, що "приєднання до Російської Федерації та формування нового суб'єкта Російської Федерації в ній повинні проводитися так, як це передбачено федеральним конституційним законом".

6. Закон N 6-ФКЗ встановлює умови та порядок прийому нового суб'єкта в Російську Федерацію і регламентує порядок створення нового суб'єкта в складі Російської Федерації. Оскільки законопроект N 462741-6 зосереджується виключно на прийомі нових суб'єктів, цей висновок обмежує свою увагу на цьому аспекті.

7. Згідно зі статтею 4 Закону N 6-ФКЗ, іноземна держава або її частина можуть бути включені в територію Російської Федерації в якості її нового суб'єкта. Прийом повинен бути заснований на взаємній згоді (по взаимному согласию) між Російською Федерацією та відповідною державою, і проводитися відповідно до міжнародного договору між цими двома країнами (пар. 2 статті 4).

8. Прийом ініціюється проханням відповідної іноземної держави. Це прохання направляється Президенту Російської Федерації, який має зобов'язання інформувати про це дві палати Парламенту та Уряд. Після того, як міжнародний договір про прийом нового суб'єкта в Російську Федерацію укладено, Президент повинен подати його до Конституційного Суду Російської Федерації для перевірки його сумісності з Конституцією Російської Федерації. Якщо результат цієї перевірки є позитивним, договір вноситься до Державної Думи на ратифікацію. Одночасно проект федерального конституційного закону про прийняття нового члена подається в парламент і приймається його двома палатами. Як тільки ця процедура завершується, іноземна держава або її частина входить в Російську Федерацію і отримує відповідний статус (республіка, край, область, автономна область або автономний округ).

9. Законопроект N 462741-6 вносить зміни в закон N 6-ФКЗ в декількох аспектах. Найголовніше, він усуває необхідність взаємної угоди між Російською Федерацією та іноземною державою і укладання міжнародного договору між двома країнами. Проект пар. 2.1 статті 4 передбачає, що "коли не представляється можливим укласти міжнародний договір з причини відсутності ефективного суверенного державного управління в іноземній державі, в чиї обов'язки входить захищати своїх громадян, дотримувати їх права і свободи, що дозволяє реальне постійне і мирне здійснення державних функцій, включення до Російської Федерації частини іноземної держави в якості нового суб'єкта може відбуватися на основі референдуму, проведеного відповідно до законодавства іноземної держави на території відповідної частини іноземної держави, якщо приєднання до Російської Федерації було схвалене, або на основі вимоги державних органів зазначеної частини іноземної держави".

10. Законопроект також передбачає, що в ситуації, передбаченій в проекті пар. 2.1 статті 4, прохання про допуск нового суб'єкта в Російську Федерацію повинно бути представлено "державною владою частини іноземної держави" (проект пар. 1.1 статті 6). Прийом потім здійснюється тільки на основі конституційного права Російської Федерації, без необхідності укладення міжнародного договору з іноземною державою.

11. У пояснювальній записці, що додається до законопроекту N 462741-6, міститься пряме посилання на ситуацію в Україні і на зобов'язання Російської Федерації "вжити заходів з підтримки народу України, що підштовхнуть владу України в напрямку створення належного порядку без насильства і дискримінації національних меншин". Хоча таким чином очевидно, що він призначений для вирішення поточної ситуації в Україні, законопроект N 462741-6 написаний в загальних термінах. Мета цього висновку полягає в оцінці тексту проекту закону, а не демонстрації позиції в конкретній ситуації.

III. Відповідна правова основа згідно з міжнародним і конституційним правом

A. Придбання нової території і принцип територіальної цілісності

12. Принцип територіальної цілісності, державної єдності та/або неподільності держави входить до числа найбільш фундаментальних принципів, визнаних як у рамках міжнародного права, так і в національних правових порядках переважної більшості членів Ради Європи. Декларація щодо дружніх відносин, що є додатком до резолюції Генеральної Асамблеї ООН 2625 від 24 жовтня 1970 року 1, і яка, як правило, розглядається як авторитетне тлумачення Статуту ООН, нагадує у своїй преамбулі, що "будь-яка спроба, спрямована на часткове або повне порушення національної єдності і територіальної цілісності держави або країни або її політичної незалежності, несумісна з цілями і принципами Статуту" (пар. 14).

____________
1 UN Doc. A/RES/2625 (XXV), Декларація про принципи міжнародного права, які стосуються дружніх відносин та співробітництва між державами відповідно до Статуту ООН, 24 жовтня 1970.

13. У Декларації також підтверджується, що недоторканність територіальної цілісності та політичної незалежності є одним із проявів принципу суверенної рівності держав, як закріплено у пар. 1 статті 2 Статуту ООН. Крім того, визнаючи принцип самовизначення народів, Декларація підкреслює, що "ніщо у наведених вище пунктах не повинно тлумачитися як таке, що санкціонує або заохочує будь-які дії, які вели б до розчленовування або до часткового або повного порушення територіальної цілісності або політичної єдності суверенних і незалежних держав, що дотримуються у своїх діях принципу рівноправності і самовизначення народів, як цей принцип викладений вище, і, внаслідок цього, мають уряди, що представляють незалежно від раси, віросповідання чи кольору шкіри весь народ, що проживає на даній території."

14. В межах ОБСЄ, Декларація принципів, що регулює відносини між державами-учасницями, що міститься, як додаток до Гельсінського Заключного акту 1975 року, вказує принцип територіальної цілісності держав серед основоположних принципів сучасного міжнародного правового порядку. Цей принцип включає в себе зобов'язання держав "утримуватися від будь-яких дій, несумісних з цілями і принципами Статуту Організації Об'єднаних Націй, проти територіальної цілісності, політичної незалежності або єдності будь-якої держави-учасника і, зокрема, від будь-яких таких дій, що представляють собою застосування сили або загрозу силою", а також зобов'язання "утримуватися від того, щоб перетворити територію одна одної в об'єкт військової окупації або інших прямих або непрямих заходів застосування сили в порушення міжнародного права або в об'єкт придбання за допомогою таких заходів або загрози їх здійснення. Ніяка окупація або придбання такого роду не буде признаватися законною".

15. На національному рівні, принцип територіальної цілісності закріплено в численних конституціях, разом з принципом неподільності держави і принципом національної єдності держави 2. Наприклад, Конституція Російської Федерації проголошує, що "суверенітет Російської Федерації розповсюджується на всю її територію" (пункт 1 статті 4), і що "Російська Федерація забезпечує цілісність і недоторканність своєї території" (пункт 3 статті 4). У своєму рішенні N 10 від 31 липня 1995 року, Конституційний Суд Російської Федерації підкреслив, що державна єдність була не тільки однією з основ конституційного ладу Російської Федерації, але й "важливою умовою рівного правового статусу всіх громадяни /.../, однією з гарантій їх конституційних прав і свобод" 3. Необхідність захисту територіальної цілісності держави часто визнається в якості законної підстави для введення обмежень на основоположні права людини, наприклад свобода об'єднань, свобода волевиявлення або право на власність. 4

____________
2 Див. Конституція Австрії (Стаття 9a.1), Хорватії (стаття 101.1), Кіпр (стаття 185.1), Естонія (стаття 2), Фінляндія (стаття 3) Франція (стаття 1), Італія (стаття 5), Молдова (стаття 10.1), Румунія (стаття 1.1), і Іспанія (стаття 2). Для більш детального аналізу, див. CDL-INF (2000) 2, Самовизначення і наступництво в конституційному праві, 12 січня 2000 року. Часткове виключення з цього правила є голландська Хартія Королівства Нідерландів, яка дає право для відділення Аруби від голландського Королівства (статті 58 частина 60 Статут Королівства Нідерландів). Цей окремий приклад пов'язано з колоніальним минулим голландського Королівства.

3 Постановление Конституционного суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 года N 2137 "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики", Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 года N 2166 "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта", постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 года N 1360 "Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа", Указа Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 года N 1833 "Об Основных положениях военной доктрины Российской Федерации, 31 июля 1995 года.

4 Див. Наприклад, конституцію Молдови (стаття 41.4), Румунії (статті 8.2 і 37.2). Див. також статтю 10 пар. 2 Європейської конвенції про захист прав людини та основних свобод.

16. Принцип територіальної цілісності не передбачає територіальних змін і поглинання державою нової території. Це не означає, однак, що він його повністю виключає. Держави можуть прийняти рішення об'єднатися з іншими в єдину державу. Такий варіант на практиці явно передбачено конкретними конституціями, наприклад, такою як Конституція Словаччини (стаття 7 5). Держави також можуть відповідно до чинного міжнародного права заволодіти новою територією шляхом природного прирощення, на підставі тривалого використання території, і найголовніше для цієї думки, через поступку території від попереднього суверену.

____________
5 Стаття 7 пар. 1 Конституції Словаччини: "На основі його вільного рішення, Словацька Республіка може увійти в державний союз з іншими державами. Право на відділення від цього союзу не має бути обмежене. Рішення про внесення до державного союзу з іншими державами або на вихід з цього союзу буде прийнято конституційним законом і подальшим референдумом".

17. Поступка території означає "відмова однієї держави на користь іншої від прав і назви, що колишній власник міг мати на території про як йдеться" 7. Поступка території може здійснюватися тільки на основі взаємного, добровільного досягнення домовленості між дійсним та новим сувереном і це може бути лише згода з боку держави, до якого належить територія (принцип nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet - ніхто не може передати більше прав ніж має сам).

____________
6 Див Джеймс Кроуфорд, створення держав за міжнародним правом, друге видання, Oxford University Press, 2006; Роберт Юдалл Дженнінгс, придбання території в міжнародному праві, Манчестер University Press, 1963; та Сурья Пракаш Шарма, територіальне придбання, суперечок, і Міжнародне право, Kluwer Law International, 1997.

7 Комісія з відшкодування проти уряду Німеччини, 1924, Річний Дайджест міжнародного права справах, 1923-24, справа N 199.

18. Таким чином, від належно оформленої поступки завжди вимагається "повна узгодженість відповідних органів державної влади" 9. Цей принцип добре відомий у права міжнародних звичаїв і неодноразово підтверджувався в арбітражних і судових справах 10. Є численні приклади добровільної поступки території, наприклад поступка Луїзіаною на користь США зі сторони Франції у 1803 році або поступка Аляски на користь США з боку Росії в 1867 році. Історія також рясніє прикладами мимовільної поступки територією, що, як правило, здійснюється під загрозою застосування сили або застосуванням сили (поступка Ельзасу-Лотарингії на користь Франції зі сторони Німеччини у 1871 році і т. п.). Разом з тим, що спочатку не розглядається як незаконне, вимушена поступка стала поза законом після прийняття Статуту ООН, який закріплює заборону на погрози і застосування сили (пункт 4 статті 2). 11

____________
8 PCA, справа Остріву Пальмас, Сполучені Штати Америки проти Нідерландів, Гаага, 4 квітня 1928 розділ 3.

9 Джордж Шварценберг, міжнародне право, Третє видання, Лондон, 1957, с. 303.

10 Див., наприклад, Федеральна рада Швейцарії, Колумбії проти Венесуели, 24 березня 1922 року, або Комісія з відшкодування проти уряду Німеччини, там же. Арбітраж, кілька британських підданих (Великобританія) проти Сполучених Штатів (Iloilo Claims), 19 листопада 1925 та інше.

11 Див. також Шэрон Кормана, право завоювання: придбання території силою в міжнародному праві та практиці, М.: Мир, 1996.

19. Більш того, у сучасному міжнародному праві поступка території підпорядкована іншими нормами і принципами, особливо така, яка походить з права прав людини. Так, наприклад, держава не може неправомірно поступатись територією державі, маючи інформацію про кричущі і систематичні порушення прав людини. Додаткові обмеження можуть бути накладені на поступку (або, з іншої точки зору, на територію, яку поглинають) територією внутрішнім законодавством. Так, наприклад, Конституція Іспанії заявляє, що вона "заснована на непорушній єдності іспанської нації, єдиної і неподільної батьківщини всіх іспанців" (стаття 2); Конституція Італії говорить про "Республіку, яка є єдиною і неподільною" (стаття 5); Конституція Франції також згадує "неподільність" (стаття 1) і цілісність території (стаття 5(2); Конституція Російської Федерації каже про "цілісність і недоторканність своєї території" (стаття 4 частина 3) і Конституція України проголошує, що "територія України в її нинішніх кордонах є неподільною і недоторканною" (стаття 2). Такий самий принцип застосовується в деяких конституціях автономних республік/ федеративних одиницях; наприклад, у статті 1 Конституції Криму підпорядкованої Конституції України, стверджується, що "Автономна Республіка Крим є невід'ємною складовою частиною України і в межах повноважень, визначених Конституцією України, вирішує питання, що відносяться до її відома".

20. Міжнародне право не містить жодних спеціальних норм, які можуть бути застосовані до поступку території держав, в яких відсутній дієвий уряд (так звані недієздатні, збанкрутілі та держави, що знаходяться у стані розпаду 12). Такі держави не стають "нічийною землею", отже, їхні території повинні поважатися так само, як і території інших держав. Це, звичайно, правда, що недієздатні держави, найчастіше, не в змозі забезпечити права людини та основоположні свободи своїх громадян у достатній формі. Так само вірно і те, що забезпечення дотримання таких прав та свобод стосується не тільки (недієздатних) держав територіальної юрисдикції, а й міжнародної спільноти в цілому, адже право в галузі прав людини є джерелом зобов'язання erga omnes (стосовно усіх), (або у випадку договорів про права людини - зобов'язання erga omnes partes (стосовно усіх сторін договору)) 13.

____________
12 Див. наприклад Маріо Сільва, "State Legitimacy and Failure in International Law", Брилл/Нийофф, 2014; Риикка Коскенмекі, "Legal Implications Resulting from State Failure in Light of the. Case of Somalia., Nordic Journal of International Law" Том 73, 2007, с. 1 - 36; Даніель Тюрер "Failed States and International Law, International Review of the Red Cross" N 836, 1999, онлайн.

13 Див. наприклад Ніл А. Енгельгард "State Capacity, State Failure, and Human Rights, Journal of Peace Research" Том 46, N 2, 2009, с. 163 - 180

21. Нинішнє міжнародне право уповноважує задіяти політичні, дипломатичні чи економічні ініціативи націлені на підтримку прав людини та основоположних свобод громадян недієздатних держав. Воно також надає їм можливість використовувати механізм колективної безпеки відповідно до розділу VII Статуту ООН. Навпаки, воно не дає можливості привласнювати частину території недієздатної країни, включаючи її до своєї території навіть з почуття сумлінності та з суто гуманітарними намірами. Будь-яке рішення щодо передачі території повинно бути прийнято тільки після відновлення дієвої влади у недієздатній державі 14. Загальний принцип за всіх обставин для цього є "передача може бути дійсною, якщо держава, до якої, на даний момент, належить ця територія та держава, якій ця територія призначена в майбутньому оголосять їхню належну згоду, наприклад шляхом укладення договору з цього питання" 15.

____________
14 Див. також UK High Court, QBD, Republic of Somalia v. Woodhouse Drake and Carey (Suisse) SA et al., Judgment, 13 Березня 1992.

15 Олівер Дьорр Cession, in Rьdiger Wolfrum (ed.), The Max Planck Encyclopedia of Public International Law, Том II, Oxford University Press, 2012, с. 66.

22. Міжнародне право також не містить будь-яких спеціальних норм, які можуть бути застосовані до поступку території, яка належить державам, в яких існує невизначеність щодо того, хто є законним урядом. У такій ситуації, знову ж таки, держави можуть вільно задіяти політичні, дипломатичні чи економічні ініціативи, націлені на підтримку прав людини та основоположних свобод громадян цих країн та запропонувати свою допомогу з метою подолання політичної кризи в державі 16. Будь-яке рішення щодо поступки території держави з конкуруючим урядом буде, знов таки, відкладене доти, поки ця мета буде досягнена, а стабільність в країні - відновлена, тому що точно такий загальний принцип, що вимагає згоди обох держав, як єдина прийнятна правова основа для передачі території, може бути задіяний у даній ситуації 17. Передача території від однієї країни іншій без взаємної згоди уряду держави, території якої стосується це питання, є незаконною передачею території, а більш схожим на анексію території, забороненою Міжнародним правом. Передача території під військовою загрозою (проявляється, наприклад, у розташуванні військ уздовж державного кордону, або у розміщенні військ на відповідній території) додаткове порушення міжнародної заборони щодо погроз (чи використання) сили.

____________
16 Див. Марсело Г. Коген "Possession contestйe et souveraintй territoria" l, Presses universitaires de France, Париж, 1997

17 "/.../ the principle of territorial integrity strengthens the view that, for territories under State sovereignty, only consent /.../ can transfer the territorial title." Марсело Г. Коген, Mamadou Hйbiй, Territory, Acquisition, in R. Wolfrum, op. cit, Том IX, с. 896

B. Набуття території та принципи самовизначення народів

23. Принцип самовизначення народів, так само, як і принципи територіальної цілісності держав та їх суверенної рівності, є одним із основоположних принципів міжнародного правового порядку. 18 Заохочувати самовизначення є однією з цілей Організації Об'єднаних Націй: "Цілями ООН є: ... Розвивати дружні відносини між націями на основі поваги до принципу рівноправ'я та самовизначення народів, а також вживати інші необхідні заходи задля зміцнення загального миру у всьому світі" (Стаття 1(2) Статуту ООН). Це також прописано у Статті 1 в обох універсальних Пактах про Права Людини від 1966. У Декларації про дружні відносини 1970 року уточнюється, що: "у силу принципу рівноправності і самовизначення народів /.../ у всіх людей є вільне право визначити, без зовнішнього втручання, свій політичний статус та здійснювати свої економічні, соціальні та культурні розвиток та кожна держава зобов'язана поважати це право у відповідності до положень Статуту". Схоже положення з'являється у Декларації принципів, що регулюють відносини між державами-учасниками у додатку до Гельсінського Заключного акту 1975 року.

____________
18 Див. Антоніо Кассезе "Self-Determination of Peoples A Legal Reappraisal", Cambridge University Press, 1999; та Давід Ражич, "Statehood and the Law of Self-Determination, Kluwer Law International, 2002.

24. Принцип самовизначення народів включає в себе два головні аспекти: внутрішній та зовнішній. Внутрішній аспект є властивим для права людей вільно визначати свій політичний статус у рамках кордонів держави і здійснювати культурний, соціальний та економічний розвиток. Зовнішній аспект є властивим для права людей вільно визначати своє місце в міжнародному співтоваристві держав.

25. Право самовизначення розуміється як: "право згуртованих національних груп ("народів") обирати для себе форму політичної організації, а також їхнє відношення стосовно інших груп" 19 і, отже, може бути задіяне виключно до "народів". Хоча нинішнє Міжнародне право не містить визначення у договорах поняття "народ". Зазвичай прийнято, що це поняття відноситься до окремої, певної групи осіб, у яких одна історія, мова, культура та бажання жити разом. Право самовизначення не стосується меншин або інших груп у державі 20. Однак, у конкретних випадках може бути складно на практиці розподіляти за категоріями дану групу осіб на "народ" чи на ("тільки") "меншини" у розумінні Міжнародного права.

____________
19 Brownlie, Principles of International Law (7th ed. Oxford OUP 2008), at 580.

20 ICJ, Western Sahara, Advisory Opinion, 16 October 1975, пар. 59.

26. Але якщо навіть підпадає під категорію "народ" у розумінні Міжнародного права, принцип самовизначення народів не може автоматично надати їм право на відокремлення. Як зазначив Верховний Суд Канади у розгляді справи по відділенню Квебека - право на відділення виникає тільки там "де "народ" регулюється як частина колоніальної імперії; де "народ" є об'єктом іноземного підкорення, панування та експлуатації, а також можливо де "народу" відмовлено у будь-якому усвідомленому самовизначенню в рамках держави, в якій вони утворюють певну частину населення. За інших обставин, від народів очікується досягнення самовизначення у рамках їхньої держави" 21. На Комісію Батендера покладене завдання допомоги ЄС у розробці своєї політики по відношенню до розпаду Югославії, коли мова йде про те, чи Сербське населення Боснії-Герцоговини та Хорватії матиме право на самовизначення, зазначивши, що самовизначення не включає в себе право на відділення, і є трохи більш сприятливим відношенням до меншин. Комісія Батендера переосмислила самовизначення так, щоб воно сприяло гарантуванню прав людини. В силу цього права [самовизначення] кожна людина має змогу визначити до якої етнічної, релігійної чи мовної групи вона має бажання належати. Міжнародна Місія із встановлення фактів щодо конфлікту в Грузії прийшла до висновку, що "Абхазії не було дозволено відокремитися від Грузії відповідно до міжнародного права, оскільки право на самовизначення не тягне за собою право на відділення" 22. межі права на відділення і особливо ступеня, а також саме існування так званої процедури відділення 23, залишаються спірними відповідно до поточного міжнародного права. У будь-якому випадку, навіть виправленню відділення, буде тільки останнім засобом у ситуації, коли право народів на внутрішнє самовизначення було наполегливо і масово порушено, та всі інші засоби не увінчалися успіхом. Таке відділення, таким чином, повинне бути засноване на матеріальних умовах, а також здійснюватися відповідно до впорядкованої процедури.

____________
21 Supreme Court of Canada, Re Secession of QuОписание: C:\Users\kirpenko\AppData\Roaming\Liga70\Client\Session\MU14015_img_001.gifbec, [1998] 2 S.C.R. 217, с. 222.

22 Доповідь Незалежної міжнародної місії зі з'ясування фактів щодо конфлікту в Грузії, 30 вересня 2009 року, Част. II, на с. 147, доступне за посиланням: www.Ceiig.ch

23 Ідея виправлення відділення найчастіше відсилає до абз. 7 Декларації дружніх відносин Генеральної Асамблеї від протилежного (ООН Резолюція. 2625 (XXV) від 24 жовтня 1970 року. Див. також аналогічне формулювання у Віденській декларації та Програмі дій від 12 липня 1993 A/CONF.157/23, частина I.2., Всесвітній конференції з прав людини).

27. Якщо народ буде прагнути відокремитися від держави за даних обмежених умов, здійснюючи своє право на самовизначення, він мав би вільно вирішувати, чи буде він утворювати нову державу або стане частиною вже існуючої. Держава, яка дозволить об'єднати за такої сутності або здійснила включення до своєї території, не діятиме в порушення норм міжнародного права.

C. Придбання території та принципи невтручання у внутрішні справи іншої держави і заборона на застосування сили

28. Якщо, з іншого боку, народ, або група, відмінна від народу, буде прагнути відокремитися від держави за інших обставин, це не буде мати ніякої міцної правової основи, відповідно до чинного міжнародного права <sup25< sup="">. Міжнародний суд в Косово, 2010 року, в консультативному висновку зазначив, що "загальне міжнародне право не містить діючої заборони щодо проголошення незалежності" 26. Такі заяви, насправді, як правило, видаються недержавними суб'єктами, і є спірними, які типи недержавних суб'єктів, за яких умов, і за допомогою яких норм міжнародного права є зобов'язуючими. Держава, яка об'єднується з такою спільнотою або включає її до своєї території, буде, однак, діяти, порушуючи кілька основоположних принципів міжнародного права, в першу чергу принцип невтручання у внутрішні справи.</sup25<>

____________
24 Дивитися Яна Клаберса, "Право бути прийнятим серйозно: самовизначення в міжнародному праві, в області прав людини", Част. 28, N 1, 2006, ст. 186 - 206; Юре Відмар, Сецессія в галузі міжнародного права: теорія (відсутність) і практика, Міжнародний огляд Св. Антонія, Част. 6, N 1, 2010, стор. 37 - 56; Антоніо Кассезе, самовизначення народів: Юридична переоцінка (Кембридж, 1995) 121 і 123. Але див. Міжнародний суд, згідно з міжнародним правом, окрема думка судді Юсуфа пар. 11. Хоча думка Верховного суду Канади щодо Квебеку залишили питання відкритим, він схиляється до вжиття заходів щодо Кантангезе в Заїрі не виконується (Африканська комісії з прав людини і народів, Конгрес народів Кантангезе проти Заїру, справа 75/92 (1995))

25 МС ООН, згідно з міжнародним правом одностороннього проголошення незалежності, відносно Косово, Консультативний висновок, пункт. 82: "Поза контексту не-самоврядних територій і народів, що підлягають іноземному ярму, панування і експлуатації, міжнародне право самовизначення наділяє частини населення існуючої держави правом відокремитися від цієї держави." це, однак, питання, по якому були висловлені радикально різні погляди тими, хто бере участь у розгляді та висловлює позицію з цього питання.

26 МС ООН, згідно з міжнародним правом одностороннього проголошення незалежності, відносно Косово, консультативний висновок, 22 липня 2010, пар. 84.

29. Згідно з цим принципом 27, "жодна держава або група держав не має права втручатися прямо чи опосередковано, з якихось причин, у внутрішні чи зовнішні справи будь-якої іншої держави. Внаслідок цього збройне втручання і всі інші форми втручання або всякі загрози, спрямовані проти правосуб'єктності держави або проти його політичних, економічних і культурних елементів є порушенням норм міжнародного права". Оскільки Верховний суд Канади постановив, а МС ООН зазначив, відділення може в певних екстремальних ситуаціях допускається, а потім, можливо, в якості останнього засобу, там також може бути влада інших держав задля втручання з гуманітарних причин. У той же час, "жодна держава не може ні застосовувати, ні заохочувати застосування економічних, політичних чи будь-який інший тип заходів з примусу іншої держави для того, щоб отримати від неї підпорядкування щодо своїх суверенних прав та отримання від неї будь-якого виду переваги" 28. Держава, включаючи до своєї території частину території іншої держави без відповідної згоди останньої, буде абсолютно очевидно діяти в порушення цього принципу. Якщо, крім того, таке включення території іншої держави буде здійснюватися за допомогою сили або загрози застосування сили, такі дії було б, крім того, порушенням заборони застосування сили. (ст. 2 пар. 4 Статут ООН).

____________
27 Див. також Мазіар Ямнеяд, Майкл Вуд, принцип невтручання, Ляйден, журнал міжнародного права, Част. 22, N 2, 2009, стор. 345 - 381.

28 Док. ООН A/RES/2625 (XXV), Див. також Декларацію про принципи, що регулюють відносини між державами-учасницями, 1975, в додатку до Гельсінського Заключного акту та Док. ООН. A/RES/2131 (XX), Декларація про неприпустимість втручання у внутрішні справи держав і захисту їх незалежності і суверенітету, 21 грудня 1965 року.

D. Захист меншин і принципи територіальної цілісності, національного суверенітету та pacta sunt servanda

30. Забезпечення всім у межах своєї юрисдикції здійснення основних прав людини, включаючи права меншин, є в першу чергу завдання тієї держави, де меншини проживають (так званої держави проживання); зобов'язання, що випливають з міжнародних договорів, що стосуються захисту меншин не мають шкодити основоположним принципам міжнародного права і, зокрема, принципам суверенної рівності, територіальної цілісності та політичної незалежності держав (див., зокрема статті 21 та преамбулу Рамкової конвенції щодо захисту національних меншин 29).

____________
29 Французький текст статті 21 вказує ще більш ясно, що принцип територіальної цілісності відноситься і до фізичних осіб.

31. Відповідні міжнародні угоди надають міжнародному співтовариству в цілому роль спостерігача за виконанням зобов'язань держав проживання 30.

____________
30 Стаття 1 Рамкової конвенції про захист національних меншин свідчить: Захист національних меншин та прав і свобод осіб, що належать до цих меншин, є невід'ємною частиною міжнародного захисту прав людини і як такі є областю міжнародного співробітництва.

32. Стаття 18.1 Рамкової конвенції про захист національних меншин передбачає двосторонні та багатосторонні угоди про захист національних меншини 31. У зв'язку з цим Венеціанська комісія раніше підкреслила, що принцип pacta sunt servanda припускає, що "коли держава є учасником двосторонніх договорів, які стосуються або містять положення щодо захисту меншин, вона повинна належним чином виконувати всі свої зобов'язання, в тому числі ті, що витікають із двосторонніх переговорів з метою оцінки стану здійсненням договору та рішення про можливе розширення або модифікацію прав, наданих відповідним меншинам 32.

____________
31 "Сторони докладають зусилля до заключення в разі необхідності двосторонніх і багатосторонніх угод з іншими державами, зокрема з сусідніми державами, з метою забезпечення захисту осіб, які належать до відповідних національних меншин".

32 Звіт про преференційне ставлення до національних меншин з боку їх батьківщини, http://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-INF(2001)019-e

33. Роль так званої "держави походження національних меншин" є похідною та вступає в гру після головної ролі держави-проживання та міжнародної спільноти. Держава походження національних меншин не може підмінювати собою державу проживання в частині захисту спільноти, яка проживає на її території. Роль держави походження національних меншин також обмежується в частині підтримання мовних і культурних зв'язків зі спільнотою, зокрема: законні інтереси держави походження не можуть розповсюджуватися на зміцнення автономії спільноти, яка проживає в іншій державі. Повага до існуючої системи захисту меншин повинна бути в пріоритеті. Багатосторонні і двосторонні договори повинні тлумачитися і виконуватися сумлінно у світлі принципу добросусідських відносин між державами.

IV. Судження щодо проекту Закону

34. Проект Закону N 462741-6 виключає необхідність згоди з боку Держави на відступлення території з-під її суверенітету до Російській Федерації. У випадку "коли неможливо укласти міжнародний договір у зв'язку з відсутністю в іноземній державі ефективної суверенної державної влади" (пункт 2.1 статті 4 проекту Закону), частина території іншої держави може бути прийнятою до складу Російської Федерації на підставі референдуму, проведеного відповідно до законодавства іноземної держави або на підставі заяви органів влади даної частини іноземної держави. Обидва випадки (референдум або заява) є альтернативними, а не сукупними: кожен з них сам по собі є достатнім, щоб запустити процедуру прийняття території до складу Російської Федерації. В обох випадках, Держава не має права голосу у процесі.

35. На відміну від попереднього тексту Закону N 6-ФКЗ, який передбачав згоду держави територіальної юрисдикції та укладання міжнародного договору між цією державою та Російською Федерацією, Законопроект N 462741-6 виключає згадані вимоги у разі, якщо інша держава не в змозі вести переговори щодо укладання міжнародного договору у зв'язку з відсутністю ефективної суверенної державної влади, тобто в ситуації політичної і конституційної кризи для іноземної держави.

36. Законопроект передбачає здійснення оцінки неефективності суверенного уряду самою Російською Федерацією. Аналогічним чином Російською Федерацією пояснюється оцінка законності, в тому числі, можливо, конституційності (законопроект робить посилання на законодавство, але не прямо на Конституцію іноземної держави) референдуму. Відповідно до заяви "органів влади згаданої частини іноземної держави", немає ніякого посилання на їх легітимність і повноваження.

В цілому, законопроект не враховує істотну потребу в передбачених процедурах щодо дотримання всіх конституційних норм іноземної держави, в тому числі механізмів контролю з боку органів державної влади над органами місцевої влади.

37. З цього випливає, що проект Закону, під приводом захисту громадян іноземної держави (або, принаймні деяких з них), де-факто сприяє спробам змінити кордони іноземної держави, даючи можливість певним політичним партіям і рухам іноземної держави, на підставі ініціювання проектів законів, здійснити спроби розколу конституційного ладу та влади в такій державі і, швидше всього, погіршить становище політичної та конституційної кризи іноземної держави.

38. Згідно з пояснювальною запискою, Російська Федерація діє з метою забезпечення російськомовній спільноті/національним меншинам, які проживають на території України (зокрема в Криму) захисту від насильства на основі їх національної, расової, етнічної чи релігійної приналежності від дискримінації. Однак, захист національних меншин не має завдавати шкоди основоположним принципам міжнародного права і, зокрема, суверенній рівності, територіальній цілісності та політичній незалежності держави. Згідно з міжнародним правом і, зокрема, в рамках Європейської конвенції про захист прав людини та Рамкової конвенції про захист національних меншини, Україна зобов'язана гарантувати забезпечення прав людини і національних меншин не лише російськомовних громадян, але і татарської спільноти, а також і представників інших національних меншин. Спостереження за виконанням Україною своїх зобов'язань належить міжнародному співтовариству, в тому числі, зокрема, Раді Європи (Європейському суду з прав людини, Консультативному комітету з Рамкової конвенції про захист національних меншин) і ОБСЄ. Держави повинні вирішувати будь-які проблемні питання в рамках міжнародного співробітництва та дружніх відносин. Це включає повну підтримку з боку іноземних держав в частині забезпечення стандартів у галузі прав людини та їх узгоджених моніторингових механізмів. Російська Федерація є учасником моніторингових механізмів в рамках Ради Європи, і як така вона повинна вирішувати усі проблемні питання, пов'язані із захистом російськомовного населення в рамках цих моніторингових систем.

39. У світлі вищесказаного, законопроект явно не відповідає фундаментальним принципам міжнародного права, особливо принципу територіальної цілісності держав, принципу суверенної рівності, принципу невтручання у внутрішні справи держави, і, можливо, принципу заборони загрози силою. Ці принципи є частиною звичаєвого міжнародного права і закріплені в Статуті ООН та в інших міжнародних документах (див. вище).

40. Принципи територіальної цілісності та національного суверенітету також містяться в декількох двосторонніх договорах, стороною яких є Російська Федерація. У разі прийняття, законопроект буде суперечити договірним зобов'язанням Російської Федерації. Так, наприклад, Договір про добросусідство і дружнє співробітництво між Китайською Народною Республікою та Російською Федерацією, укладений 24 липня 2001 року, містить ряд положень, в яких обидві країни висловлюють свою повагу до принципу територіальної цілісності. Відповідно до статті 6 Договору, ці країни обіцяють "дотримуватися принципів недопущення посягань на території і національні кордони, як це передбачено у міжнародних законах, і суворо дотримуватися державного кордону між двома країнами".

41. Зокрема, Договір про дружбу, співробітництво і партнерство між Україною і Російською Федерацією, що укладений 31 травня 1997 року, передбачає, що, "відповідно до положень Статуту ООН і зобов'язань Заключного акту Наради з безпеки і співробітництва в Європі, Високі Договірні Сторони поважають територіальну цілісність одна одної і підтверджують непорушність кордонів, що існували між ними" (стаття 2) і що "Високі Договірні Сторони будують свої взаємовідносини на основі принципів взаємної поваги до їх суверенної рівності, територіальної цілісності, непорушності кордонів, мирного врегулювання спорів, незастосування сили або загрози використання сили, включаючи економічні та інші засоби тиску, права народів вільно визначати свою долю, невтручання у внутрішні справи, дотримання прав людини та основних свобод, співпраця між державами, сумлінне виконання взятих міжнародних зобов'язань та інших загальновизнаних норм міжнародного права" (Стаття 3).

42. Аналогічні положення включені в Будапештський меморандум 1994 року, багатосторонній договір, що забезпечує гарантії безпеки Україні у зв'язку з її приєднанням до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї як неядерної держави. У цьому договорі Росія погодилася серед інших держав поважати незалежність, суверенітет та існуючі кордони України, а також утримуватися від загрози та застосування сили проти територіальної цілісності або політичної незалежності України: "Сполучені Штати Америки, Російська Федерація та Сполучене Королівство Великобританії і Північної Ірландії підтверджують свої зобов'язання щодо України, відповідно до принципів Заключного акту КБСЄ [Комісії з безпеки та співробітництва в Європі] поважати незалежність і суверенітет та існуючі кордони України" (пункти 1 та 2).

43. Стаття 37 Російсько-Українського Договору 1997 року також передбачає, що: "Спори, пов'язані з тлумаченням та застосуванням положень цього Договору, підлягають вирішенню шляхом консультацій і переговорів між Високими Договірними Сторонами". Навіть якщо припустити, що Україна не зуміла виконати свої зобов'язання відповідно до Статті 11 Договору щодо захисту своїх громадян від загроз або актів насильства на грунті національної, етнічної, расової чи релігійної нетерпимості (див. Пояснювальну записку до проекту закону), Російська Федерація не може вдаватися до односторонніх дій.

44. Застосування проекту закону після його прийняття відносно будь-якої держави з такими ж договірними відносинами з Російською Федерацією, швидше за все становило б порушення міжнародного міжурядового (двостороннього) договору. Відповідно до Статті 15 пункту 4 Конституції Російської Федерації, такі договори є обов'язковими як для, так і в межах території Російської Федерації. Тому проект закону буде порушувати також принцип того, що договори повинні дотримуватися.

45. Відповідно до Статті 15 пункту 4 Конституції Російської Федерації "загальновизнані норми міжнародного права, а також міжнародні договори та угоди Російської Федерації є складовою частиною її правової системи. Якщо міжнародним договором або угодою Російської Федерації встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені законом, то застосовуються правила міжнародного договору". Крім того, Закон N 6-ФКЗ підкреслює, що "приєднання нового суб'єкта Російської Федерації відбувається відповідно до Конституції Російської Федерації, міжнародних (міжурядових) договорів /.../" (Стаття 2 пункт 1). Це тягне за собою, що проект закону N 462741-6 та акти, що здійснюються на його реалізацію, будуть незаконними в рамках міжнародного права та Конституції Російської Федерації і можуть бути оскаржені не тільки на міжнародному рівні, але також в Конституційному Суді Російської Федерації.

V. Висновки

46. Венеціанська комісія доходить висновку, що проект Федерального Конституційного закону N 462741-6 Про внесення змін до Федерального Конституційного закону про порядок приєднання до Російської Федерації та створення нового суб'єкта в складі Російської Федерації не відповідає нормам міжнародного права. Це порушує, зокрема, принципи територіальної цілісності, національного суверенітету, невтручання у внутрішні справи іншої держави і принцип, що договори повинні дотримуватися. Час та контекст його підготовки, як висвітлено у Пояснювальній записці, робить проект закону таким, що викликає занепокоєння.

47. Тому Венеціанська комісія закликає російську владу утриматися від його прийняття.

____________